II SA/Wr 450/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz,, Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi H. i R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z dnia 10 marca 2008r., skierowanym do Wójta Gminy S., R.B., powołując się na art. 27 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wniósł o wyrażenie zgody na założenie dodatkowego licznika na wodę do podlewania upraw i kwiatów. W odpowiedzi na powyższe żądanie, Zastępca Wójta Gminy S. pismem z dnia 14 kwietnia 2008r. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność oszczędzania wody uzdatnionej i możliwość braku wody w okresie letnim nie wyraża zgody na zainstalowanie podlicznika do pomiaru wody przeznaczonej do podlewania. Wyjaśnił, że przy pomocy podlicznika rozliczana może być woda pobrana tylko na cele gospodarcze związane z hodowlą zwierząt lub produkcją roślinną, zaś wodę do użytku na zewnętrz budynku, z której nie będą powstawały ścieki, pozyskiwać należy z deszczówki. Pismem z dnia 15 maja 2008r. R.B., w nawiązaniu do powyższej odpowiedzi organu, wniósł o wskazanie podstawy prawnej motywującej odmowę. Zastępca Wójta Gminy S. pismem z dnia 26 maja 2008r. poinformował skarżącego, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków z terenów gminy S., usługobiorcy przysługuje prawo ograniczenia dopływu wody w przypadku braku wody w ujęciu. Taki sam zapis jest również zawarty w umowie na dostarczanie wody. W dniu 17 czerwca 2008r. H. i R.B wnieśli na powołane wyżej pismo Zastępcy Wójta Gminy S. z dnia 14 kwietnia 2008r. odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika uprawnienie do instalacji wodomierza umożliwiającego pomiar bezpowrotnie zużytej wody, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm./, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że art. 1 pkt 1 k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Rozpatrywana zaś sprawa H. i R.B. nie ma charakteru sprawy administracyjnej, tym samym nie mogła być ani nie była rozpatrywana w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie mogła zostać, ani nie była rozstrzygnięta przez Wójta Gminy S. decyzją administracyjną. Kolegium podkreśliło, że kwestie dostawy wody zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Taka umowa powinna również określać zasady i sposób pomiaru dostarczanej wody lub odprowadzanych ścieków oraz sposób rozliczeń pomiędzy stronami. Ten ustawowo określony sposób dostarczania wody i odprowadzania ścieków został skonkretyzowany na terenie gminy S. postanowieniami uchwały Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków z terenu gminy S.. Indywidualny wymiar tych regulacji prawnych w stosunku do odwołujących się znalazł swoje rozwiązanie w zapisach umowy nr [...] na dostarczanie wody z dnia [...] zawartej pomiędzy R.B., jako usługobiorcą – odbiorcą wody, a Gminą S., jako usługodawcą – dostawcą wody. W § 2 pkt 3 tej umowy strony uregulowały kwestię zainstalowania wodomierza. W świetle powyższych okoliczności oczywisty jest cywilny charakter żądania odwołujących się zainstalowania dodatkowego wodomierza, jako że dotyczy ono umowy na dostarczanie wody. Przywołane przepisy prawa oraz fakt zawarcia umowy jednoznacznie - zdaniem Kolegium – przemawiają za cywilnym charakterem powstałego sporu, który nie może zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji organu administracji publicznej. Poczynione zatem ustalenia wskazują, zdaniem Kolegium, że pismo R.B. z dnia 10 marca 2008r. nie wszczęło postępowania administracyjnego, a pismo Zastępcy Wójta z dnia 14 kwietnia 2008r. nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – decyzji administracyjnej. Z tego powodu na pismo to nie służy jego adresatowi środek odwoławczy w postaci odwołania od decyzji administracyjnej określony w art. 127 § 1 k.p.a.. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynności organu nie jest decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie doszło do zaskarżenia przez odwołujących się pisma, które nie jest w ocenie Kolegium decyzją administracyjną, stąd orzeczono o niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli H.i R.B., zarzucając błąd w ustaleniach prawnych, polegający na przyjęciu, że do wyrażenia zgody na instalację licznika do pomiaru bezpowrotnie zużytej wody nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wyrażenie zgody na instalację podlicznika do pomiaru bezpowrotnie zużytej wody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę podniesiono, że zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Artykuł ten jednak należy odnosić do odpowiednich postanowień umowy o zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten nie znajdzie natomiast zastosowania do – nieuregulowanych w umowie o zaopatrzeniu w wodę – kwestii związanych z samym dokonaniem przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej, czy też dokonaniem w tej sieci modyfikacji /zainstalowanie licznika/. Dla rozstrzygnięcia w tej materii właściwe jest – zdaniem skarżących – rozstrzygnięcie organu gminy podjęte w drodze decyzji administracyjnej. W przeciwnym przypadku uregulowanie art. 6 ust. 1a w/w ustawy odnosiłoby się wprost do dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie ściśle kwestii sprzedaży wody i wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących własnością przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...], Nr [...] zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a.. Badając zaś pod kątem zastosowania przez Kolegium tego przepisu, Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że skarga wniesiona przez H. i R.B. nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł ten uprawnia zatem organ odwoławczy do podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie – jak słusznie wskazało Kolegium - mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania. Rozpatrywana sprawa H. i R.B. nie ma istotnie charakteru sprawy administracyjnej i tym samym nie mogła być ani nie była rozpatrywana w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie mogła zostać, ani nie była rozstrzygnięta przez Wójta Gminy S. decyzją administracyjną. Trafne jest zatem stanowisko Kolegium, że na pismo Zastępcy Wójta Gminy S. z dnia 14 kwietnia 2008r. - nie służy jego adresatowi środek odwoławczy w postaci odwołania od decyzji administracyjnej, określony w art. 127 § 1 k.p.a.. Podkreślić należy, że art. 134 k.p.a. nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przyczyna stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ma tutaj charakter przedmiotowy. W istocie doszło bowiem do wniesienia przez skarżących odwołania od pisma Zastępcy Wójta Gminy S. z dnia z dnia 14 kwietnia 2008r., które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.. Stąd też Kolegium zobowiązane było orzec o niedopuszczalności odwołania. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 10 marca 2008r., skierowanym do Wójta Gminy S., R.B., powołując się na art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wniósł o wyrażenie zgody na założenie dodatkowego licznika na wodę do podlewania upraw i kwiatów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /tekst jedn.Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 20 ustawy – przez zbiorowe odprowadzanie ścieków należy rozumieć działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zaś pkt 21 stwierdza, że przez zbiorowe zaopatrzenie w wodę należy rozumieć działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, jednakże art. 6 ust. 1 stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Taka umowa powinna również określać zasady i sposób pomiaru dostarczanej wody lub odprowadzanych ścieków oraz sposób rozliczeń pomiędzy stronami. Rozliczenia zaś za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody /art. 27 ust. 1/. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych /ust. 4/. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie /ust. 5/. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług /art. 27 ust. 6/. Z powyższego wynika zatem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Do stosunków zaś cywilnoprawnych mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, nie zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje jedynie dwie sytuacje, w których organ administracyjny uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej. I tak art. 16 ust. 1 który stanowi, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji oraz art. 29 ust. 1 traktujący o karze pieniężnej. Podkreślić należy, a co jest w sprawie niesporne, że na terenie Gminy S. sposób dostarczania wody i odprowadzania ścieków został skonkretyzowany w uchwale Rady Gminy S. z dnia [...], Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków z terenu gminy S., podjętej w oparciu o przepis art.19 omawianej ustawy. W rozdziale III tej uchwały określono warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że w dniu [...] zawarta została pomiędzy skarżącym a Gminą S. umowa Nr [...] na dostarczanie wody. Istotny jest zatem w sprawie zapis § 10 tej umowy, zgodnie z którym, do spraw nieuregulowanych w niniejszej umowie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz kodeksu cywilnego. Odesłanie w § 10 w/w umowy do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma swoje uregulowanie w art. 6 ust. 3 ustawy, który stanowi, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące określonych w tym przepisie kwestii. Sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog zakresu przedmiotowego tej umowy nie jest wyczerpany w tym przepisie, co oznacza, że jeśli postanowienia danej umowy nie regulują np. kwestii zainstalowania dodatkowego wodomierza, o którym mowa w art. 27 ust. 6 w/w ustawy, to w takiej sytuacji należy stosować przepisy ustawy. Innymi słowy, przyjąć należy, że o możliwości poczynienia dodatkowych ustaleń umowy decydują strony niniejszej umowy, czyli skarżący i Gmina S. reprezentowana przez Wójta jako strony stosunku cywilnoprawnego, powstałego w wyniku zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę , do którego natomiast stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W zaistniałym zatem stanie faktycznym i prawnym, Kolegium było nie tylko uprawnione, lecz także zobligowane do stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Pismo Zastępcy Wójta Gminy S. z dnia 14 kwietnia 2008r. dotyczące zainstalowania na koszt odbiorcy usług dodatkowego wodomierza dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej – w myśl art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - nie ma nie tylko charakteru decyzji administracyjnej, jako, że sporna sprawa ma charakter cywilnoprawny, regulowany umową cywilnoprawną zawartą między stronami, gdy nadto brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.