II SA/Wr 451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Andrzej Cisek (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Kierownik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Z. Ś. działający z upoważnienia Burmistrza Z. Ś. decyzją z dnia [...]. Nr [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 15 października 200r. - Prawo Wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, a zatem decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] do Burmistrza Z. Ś. wpłynęło pismo, w którym Pan J. Sz. zażądał wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 KPA oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa celem ustalenia maksymalnej wysokości lewego brzegu potoku J., zapobiegającego zalewaniu jego posesji podczas długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu oraz wiosennych roztopów. W uzasadnieniu strona podniosła argument, że pomiary dokonane przez administratora potoku są oczywiście nierzetelne w stosunku do aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem strony "nie można twierdzić, że linia brzegu potoku po lewej jego stronie jest niższa od poziomu drogi o 40cm, jeżeli na dołączonym zdjęciu widoczna jest zalana droga, zaś wysokość brzegu po lewej stronie, powyżej lustra wody wynosi co najmniej dalszych 40cm". Zastępca Burmistrza Miasta Z. Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie odmowy nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania. Obecność wody na drodze, utrwalona na zdjęciach, niezależnie od przyczyny jej wystąpienia, nastąpiła w pierwszych dniach [...]., zaś decyzja zapadła w dniu [...] a zatem okoliczność ta nie może zostać uznana za ewentualną podstawę wznowienia postępowania. Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że przyczynę obecności wody na drodze stanowiły nadmierne opady i zgromadzenie się wody w kałużach, a nie wylanie się wody z koryta potoku. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] zaniechano przeprowadzenia, wnioskowanego przez Pana J. Sz. dowodu z opinii biegłego hydrologa, z uwagi na posiadanie przez organ I instancji rzetelnej informacji, sporządzonej przez osobę wskazaną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Powyższa opinia została wzięta pod uwagę przy wydaniu decyzji Nr [...], nie zaskarżonej następnie przez pana J. Sz. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...], w ten sposób, że w wierszu piątym na stronie pierwszej decyzji zamiast numeru [...] wpisał numer [...]. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie wniósł Pan J. Sz. W ocenie odwołującego się decyzja z dnia [...] jest wadliwa, ponieważ zawiera błędną podstawę prawną, a ponadto opiera się na ustaleniach faktycznych oraz materiale dowodowym, w postaci między innymi informacji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., sprzed 2 lat. Powyższe okoliczności, zdaniem wnoszącego odwołanie, czynią niemożliwym właściwą ocenę żądania pod kątem istnienia nowych okoliczności, ponieważ organ I instancji nie zweryfikował stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzenie stosownej wizji lokalnej. W ocenie Pana J. Sz. wnioskowane przez niego dowody pozwoliłyby w sposób rzetelny ocenić zasadność jego żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta Z. Ś., że w niniejszej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi. Wskazano ponadto, że nowe okoliczności lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli powstaną po wydaniu takiej decyzji, to wówczas stanowią podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie jego wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, że Pan J. Sz., w toku postępowania administracyjnego, nie zakwestionował opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. i nie podniósł zarzutu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niewłaściwy. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny oraz nie spełnienie wymagań określonych w art. 145 § 1 pkt 5 KPA Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pan J. Szl. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał argument dotyczący ujawnienia się nowych okoliczności powodujących potrzebę wznowienia postępowania. Zauważył ponadto, że organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej interpretacji, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, ponieważ tylko obiektywne źródło dowodowe jakim jest np. wnioskowana przez skarżącego opinia instytutu hydrologii może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w skardze, nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymując w całości swoją argumentację szeroko omówioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. J. Sz. zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. Ś. z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 KPA zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] Oceniając zasadność decyzji o odmowie wznowienia postępowania należy zważyć, iż merytoryczne przesłanki domagania się wznowienia postępowania zostały uregulowane w przepisach art. 145 i 145a KPA. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 KPA podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 przytaczanego przepisu postanowiono, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 KPA). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA – por. wyrok NSA z 1 września 2000 r., III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). W tymże orzecznictwie podkreśla się, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania normatywne należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe odbywa się niejako w dwóch etapach. W pierwszym etapie właściwy organ rozstrzyga, czy w ogóle postępowanie wznowieniowe może być skutecznie zainicjowane. Jeśli bowiem zaistnieją przeszkody do wznowienia postępowania wydaje się decyzję odmowną. Może ona wszakże zostać wydana jedynie w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która co prawda jest stroną, ale wniosła podanie o wznowienie postępowania po upływie terminu określonego w art. 148 KPA, a nie było podstaw do jego przywrócenia. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania można również wydać w przypadku, gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Jeśli wskazane wyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie, które zmierzać winno do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, enumeratywnie wymienione w przepisach art. 145 i 145a KPA. W zależności od wyników tego postępowania winna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w przepisie art. 151 KPA. Organ I instancji nie uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 149 KPA. i zaniechał wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Jak bowiem wskazano wyżej w sytuacji złożenia przez stronę żądania wznowienia postępowania na organie właściwym w sprawie spoczywa obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Niniejsze postanowienie jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie inicjującym postępowanie w sprawie. W wyroku z dnia 13 listopada 1987r. I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), NSA zauważył: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 KPA". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało powtórzone w wyroku tegoż Sądu z dnia 26 maja 1989r. IV SA 339/89 ( ONSA 1989, nr 1, poz. 50): "Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania". Ponadto zauważył, ze zwolnienie organu z powyższego obowiązku jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wzruszenie decyzji ostatecznej "nie może w żadnej mierze" dotknąć interesów stron. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wszystkie podjęte przez organ administracji działania, których celem jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie czyniące zadość wymaganiom określonym w rozdz. 12 i 13 KPA powinny zostać uznane jako naruszające prawo. Działalność organu sprzeczna z postanowieniami rozdz. 12 i 13 KPA w szczególności narusza określoną w art. 16 § 1 KPA zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Konkludując, Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe nie zostało bowiem skutecznie wszczęte, albowiem wbrew dyspozycji przepisu 149 § 1 KPA nie zostało wydane stosowne postanowienie w tym zakresie. Postanowienie takie stanowi, zgodnie z § 2 przytaczanego przepisu, podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania została wydana decyzja, która winna wieńczyć takie postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 KPA organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 KPA wydaje decyzję, w której m.in. może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taką właśnie decyzję wydał organ pierwszej instancji i ta decyzja została podtrzymana przez organ odwoławczy. Oczywista wadliwość tych decyzji wynika z faktu, że zostały one wydane mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania, które mogłoby dopiero prowadzić do wydania decyzji co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w II pkt wyroku wynika z treści przepisu art. 152 powoływanej wyżej ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - z treści art. 200 tejże ustawy.