II SA/Wr 451/19

Dnia 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód do zalania zbiornika i na uzupełnienie strat powstałych w wyniku parowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu [...] w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Nadleśnictwa [...] (dalej jako: "skarżący"), określił decyzją z [...].05.2019 r., nr [...] wysokość opłaty stałej za okres od [...].01.2019 r. do [...].12.2019 r. w kwocie 283 zł za pobór wód z potoku [...] na zalanie zbiornika oraz uzupełnienie strat powstałych w wyniku parowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej z [...].04.2019 r. Po rozpoznaniu reklamacji organ uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 oraz w związku z art. 271 ust. 3 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.), dalej w skrócie: "u.p.w.", określił opisaną decyzją opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 283 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że treść pozwolenia wodnoprawnego z [...].08.2013 r., nr [...] wydanego przez Starostę [...], nie wskazuje aby pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Z tych powodów nie było podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 270 ust. 2 u.p.w., ponieważ naliczenie i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie: I) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w szczególności dotyczy celów, którym służą urządzenia wodne (zbiorniki) strony skarżącej; II) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) bezzasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 273 ust. 6 u.p.w.; 2) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 270 ust. 2 u.p.w. Skarżący zarzucił organowi brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie faktycznego celu poboru wód z potoku [...] w km [...]. Organ ograniczył się jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do argumentów zawartych w reklamacji. Organ winien bowiem poddać szczegółowej analizie wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie natomiast wynika, że zostało ono wydane na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Odtworzenie obszaru wodno-błotnego [...]". Organ winien również ocenić inne dokumenty, będące w jego posiadaniu, tak aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i prawidłowo zbadać przesłanki umożliwiające zwolnienie strony z opłat. Autor skargi wywodził, że z pozwolenia wodnoprawnego (punkt 1.4) wynika, że obejmuje ono wykorzystanie zmagazynowanej w zalewie wody wyłącznie na potrzeby gospodarki leśnej (nawadnianie gruntów i upraw, chów i hodowla ryb). Wskazał również, że wykonana w roku 2004 inwestycja pod nazwą "Odtworzenie obszaru wodno-błotnego [...]", obejmowała odtworzenie istniejącego niegdyś w tym rejonie obszaru wodno-błotnego, o nazwie [...]. Obejmowała ona podtopienie powierzchni ok. [...] ha poprzez wykonanie sztucznego piętrzenia. Odtworzenie obszaru miało na celu gromadzenie wody w celu rewitalizacji siedliska, łagodzenia skutków suszy, zatrzymania procesów stepowania terenu oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego. Obszar pełni również funkcję wodopoju dla zwierzyny oraz jest miejscem bytowania i rozrodu flory i fauny związanej ze środowiskiem wodno-bagiennym. Powołane powyżej cele zostały również zawarte w zgłoszeniu wykonania robót, jak również w projekcie budowlanym odtworzonego obszaru mokradłowego, których to dokumentów organ również nie poddał analizie i nie odniósł się do nich w żaden sposób. Skarżący ubiegał się więc o pozwolenie na wykorzystywanie zmagazynowanej w zalewie wody wyłącznie na potrzeby gospodarki leśnej (punkt 1.4). Zatem wobec skarżącego winno mieć zastosowane zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w., nad czym jednak organ przeszedł do porządku dziennego i co zupełnie pominął rozpatrując reklamację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody przewidzianej w decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że skarżący jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, które stanowiło podstawę wymierzenia spornej opłaty. Podniesiono również na bezzasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. W tym zakresie powołano się na specyfikę postępowania dotyczącego ustalenia opłaty stałej za usługi wodne. W tym zakresie przepisy u.p.w. mają pierwszeństwo, a ewentualne zastosowanie rozwiązań przewidzianych w k.p.a. charakterystycznych dla postępowania administracyjnego także odwoławczego, w takim przypadku musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Z tego powodu stanowisko, że w postępowaniu mającym na celu wymiar opłaty - także reklamacyjnym organ powinien stosować wskazany przez skarżącą stronę przepis k.p.a. jest bezpodstawne i gdyby taki był cel ustawodawcy to niewątpliwie wprowadziłby odesłanie do przepisów postępowania administracyjnego nie wyodrębniając w ustawie postępowania reklamacyjnego. Dalszej części odpowiedzi zauważano, że w u.p.w. brak jest także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne. Również wskazywany przez skarżącą stronę art. 270 ust. 2 u.p.w. nie dotyczy tej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Art. 403 u.p.w. wskazuje, że w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem dla zastosowania zwolnienia z ust. 2 art. 270 w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę, które stanowiło podstawę spornej opłaty nie wskazuje na to. Co istotne, w art. 34 pkt 12 u.p.w. wskazane zostało wyraźnie, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m³ na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że skarżący korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 u.p.w. Ponadto wskazano, że z aktualnego orzecznictwa WSA we Wrocławiu wynika, że przenikanie przez grunty wody nie jest poborem wody do nawadniania upraw i gruntów (II SA/Wr 151/19 wyrok z 22.05.2019 r.). Nadto autor skargi zauważył, że art. 188 u.p.w. reguluje zupełnie inne prawne zagadnienie tj., "utrzymanie urządzeń wodnych", który oznacza eksploatację, konserwację oraz remonty urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Podobnie należy podnieść w odniesieniu do wskazanego w uzasadnieniu skargi art. 163 u.p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Powołując się w odpowiedzi na skargę na orzecznictwo tut. Sądu (sprawa II SA/Wr 151/19), skarżony organ uczynił to jednak w sposób wybiórczy i daleko niewystarczający. Pominął bowiem dwa orzeczenia (wyrok z 28.05.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 143/19 oraz wyrok z 12.09.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 461/18), które zapadły w sprawie określenia opłaty stałej dotyczącej roku 2018 za pobór wód z potoku [...] w km [...] na zalanie zbiornika oraz na uzupełnienie strat na parowanie zbiornika. Podstawą określania tej opłaty stanowiło, tak jak w niniejszej sprawie, wydane przez Starostę [...] pozwolenie wodnoprawne z [...].08.2013 r., nr [...]. Należy zauważyć, że organ nie złożył skarg kasacyjnych od tych wyroków, a zatem stanowisko Sądu w tamtych sprawach nie budziło wątpliwości lub zastrzeżeń organu. Oczywiście nie można nie zauważyć, że wskazane prawomocne orzeczenia dotoczyły opłaty stałej za rok 2018. Obecnie przedmiotem kontroli jest decyzja określająca opłatę stałą za [...] r. Tym niemniej identyczny dla tych spraw jest problem dotyczących możliwości skorzystania przez stronę skarżącą ze zwolnienia z opłaty stałej na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. We wskazanych wyrokach Sądy zawarły szczegółowe wytyczne dotyczące okoliczności, które organ powinien zbadać ustalając opłatę stałą na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...].08.2013 r. W szczególności zobowiązano wówczas do przeprowadzenia analizy nie tylko wskazanego pozwolenia ale także projektu technicznego, zgłoszenia rozpoczęcia inwestycji i pisma w sprawie zgłoszenia robót. Dopiero uwzględnienie tych dokumentów będzie wypełniało dyrektywę wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą (art. 80 k.p.a.) i stanowiło podstawę do oceny ustawowej przesłanki zwolnienia od opłaty stałej określonej w art. 270 ust. 2 u.p.w. Powyższa ocena pozostaje aktualna również w przypadku określenia opłaty stałej za rok [...]. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika w żaden sposób aby organ skorzystał w niniejszej sprawie z tych wskazań. A przecież był on zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. W tym przypadku organ miał o tyle ułatwione zadanie, albowiem niniejsza sprawa nie była "nową", w tym znaczeniu, że pomocnym dla jej poprawnego rozstrzygnięcia powinno być stanowisko zawarte w orzeczeniach wydanych w sprawach II SA/Wr 143/19 i II SA/Wr 461/18. Zaniechanie przez organ podjęcia wskazanych tam czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji administracyjnej, albowiem przy jej wydaniu organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni poza stanowiskiem zawartym w powołanych wyrokach następujące kwestię. Pierwszą natury procesowej, a dotyczącą obowiązku dokonania oceny materiału dowodowego sprawy przy uwzględnieniu całej regulacji zawartej w ustawie k.p.a. dotyczącej jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie wyłączając art. 7a i art. 81a k.p.a. Po drugie, organ powinien się wreszcie odnieść do podstawowej w sprawie okoliczności, która dotyczący tego, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dla inwestycji o nazwie "Odtworzenie obszaru wodno-błotnego [...]". Z punktu widzenia zwolnienia z art. 270 ust. 2 u.p.w. (pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw) wymagana jest ocena okoliczności, że owa inwestycja obejmowała przecież podtopienie powierzchni ok. [...] ha poprzez wykonanie sztucznego piętrzenia. Mamy więc do czynienia ze stosunkowo dużym obszarem. Należy zatem rozstrzygnąć czy w wyniku takiego podtopienia doszło do nawodnienia gruntów i upraw. Chodzi oczywiście o wskazanie konkretnych gruntów i upraw. Ponadto użycie spójnika "i" wskazuje na koniunkcję, czyli łączne ("sumaryczne") uwzględnienie tylko takiego stanu faktycznego, w którym równocześnie wystąpiło nawodnienie gruntów i upraw. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.