II SA/Wr 451/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z/s w B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 lipca 2021 r. nr IF.-O.7843.125.2020.RCH2 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo-mieszkalnego na lokal gastronomiczny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Starosty B. z dnia 23 listopada 2020 r., NR 977, przywołując w podstawie prawnej art. 71 ust. 5 pkt 3c Prawa budowlanego wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo - mieszkalnego na lokal gastronomiczny przy ul. [...], na działce nr [...], obręb B. Od decyzji tej odwołał się I. sp. z o.o., będący inwestorem zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo – mieszkalnego. Decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej pr. bud., po rozpatrzeniu odwołania, od opisanej decyzji, wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że opisaną decyzją Starosta B. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo - mieszkalnego na lokal gastronomiczny przy ul. [...], na działce nr [...], obręb B. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stosownie do treści art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Zgłoszenia, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 pr. bud.). Dokonanie zgłoszenia, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (ust. 7). Organ wskazuje, że w niniejszej sprawie spółka I. sp. z o.o. złożyła w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 4 listopada 2020 r., zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo - mieszkalnego na lokal gastronomiczny przy ul. [...], na działce nr [...], obręb B. W ekspertyzie technicznej dołączonej do zgłoszenia wskazano, że jego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal gastronomiczny, co wymaga wykonania lekkich ścianek działowych, przebudowy instalacji wentylacyjnych oraz przeprowadzenia robót wykończeniowych z montażem instalacji sanitarnych, elektrycznych oraz sprzętu gastronomicznego (załącznik lf). Wojewoda z urzędu ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 23 lutego 2021 r. przeprowadził kontrolę legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [...] w B. Do akt sprawy załączono protokół oględzin, dokumentację fotograficzną oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 14 lutego 2020 r., nr 59/20 zatwierdzającą zakład żywienia zbiorowego otwartego przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że obiekt składa się z pięciu sal konsumpcyjnych w tym jedną z bufetem, kuchnią właściwą wyposażoną w umywalkę do mycia rąk, jeden głęboki zlewozmywak jednokomorowy do mycia sprzętu kuchennego, jeden głęboki zlewozmywak dwukomorowy do mycia mięsa, pomieszczenia pomocniczego wyposażonego w urządzenia chłodnicze, pomieszczenia do obróbki warzyw i owoców, zmywalni naczyń, pomieszczenia magazynowanego, pomieszczenia porządkowego, pomieszczenia socjalnego z szatnią, ustępu dla pracowników oraz dwóch ustępów dla klientów. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zatem, że zmiana sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] w B. już się dokonała. Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, wniesione zgłoszenie, po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie mogło zostać przyjęte. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie. Skargę na ostateczną decyzję złożył I. sp. z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżono w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego i wniesiono ojej uchylenie w całości, jak również o całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. W razie uchylenia decyzji strona wnosi także o orzeczenie o kosztach procesu i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych Organowi II instancji zarzucono rażące naruszenie art.. 35 § 3 kpa, polegające na nieuzasadnionym procedowaniu przez okres 7 miesięcy. Zarzucono również naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej, w szczególności art.6 kpa, a także niezachowanie ustawowych wymogów uzasadnienia decyzji, wynikających z art. 107 k.p.a. W sferze materialnoprawnej skarżąca wskazuje na błędną wykładnię art. 71 ust. i art. 71 ust. 5 pkt 3 c ustawy Prawo budowlane oraz par. 3 pkt 21 i par. 73 par. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i uch usytuowania. Rezultatem błędnej wykładni jest naruszenie powyższych przepisów. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w ramach ustawowej kognicji jest zobowiązany do rzetelnej oceny zasadności decyzji organu I instancji pod względem materialnoprawnym i proceduralnym. Tymczasem z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ w sposób rzetelny oceniał słuszność/brak zasadności decyzji z 23.11.2020 r. nr 977. Całkowicie niezrozumiały jest końcowy fragment uzasadnienia decyzji i z jego analizy nie można ocenić czy sprzeciw był zasadny czy też nie. Z przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwa na jego tle wynika, że istotą zmiany jest uprzednie wykorzystywanie pomieszczeń do określonego celu/określonej działalności oraz ich adaptacja dla innych potrzeb. Adaptacja nieużywanego pustostanu, tj. niewykorzystywanego i nienadającego o użytku dla potrzeb określonej działalności nie może być uznana za zmianę sposobu użytkowania. W przedmiotowej sprawie piwnica w rozumieniu par. 3 pkt 21 rozporządzenia nie była wykorzystywana dla żadnej działalności, która byłaby zmieniona na gastronomiczną. Z uwagi na art. 6 KPA organ nie może posługiwać się potoczną nazwą piwnicy- pomieszczania w budynku, w którym przechowuje się ziemniaki i przetwory, a z treści decyzji należy wnioskować, że takie pojęciem posłużył się organ w aspekcie zmiany przeznaczenia. Organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny przesłanek z art. 71 ust. 5 pkt 3c ustawy Prawo budowlane i w sposób ogólnikowy powołał § 73 rozporządzenia, bezzasadnie uznając pomieszczenia za przeznaczone na stały pobyt ludzi. W świetle ustawowych standardów orzekania i uzasadniania decyzji organy maja obowiązek szczegółowo oceniać dowody i wskazywać na ich wiarygodność lub brak wiarygodności. Ogólnikowe twierdzenia o określonych stanach faktycznych, w tym hipotetycznych zagrożeniach są niedopuszczalne. Wobec zarzucanych uchybień w procedowaniu żądanie uchylenia decyzji jest w pełni uzasadnione. Pełnomocnik wniósł o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, co znalazło swoje uzasadnienie w rozpoznawanej sprawie. Przeprowadzona zgodnie z tymi kryteriami kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 I 2022 r., którą przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z 23 listopada 2020 r., wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania części piwnicznej budynku usuługowo-mieszkalnego na lokal gastronomiczny, przy ul. [...], na działce nr [...], obręb B. W tym miejscu trzeba dodać, że art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Dalej trzeba powiedzieć, że organ I instancji jako materialnoprawną podstawę wydanych w tej sprawie decyzji wskazał art. 71 ust. 5 pkt 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 , poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej także Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polega w szczególności na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana ta, po myśli art. 71 ust. 2 i 4 omawianej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw (między innymi), jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 3) może spowodować niedopuszczalne: c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. W tym zakresie organ stopnia podstawowego przytoczył unormowanie zawarte w § 73 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. 2019.1065), w świetle którego 1 w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi powinien znajdować się powyżej lub być równy poziomowi terenu przy budynku; 2. dopuszcza się usytuowanie pomieszczeń produkcyjnych, handlowych, usługowych, gastronomicznych lub obsługi pasażerów, określonych w ust. 1, poniżej poziomu terenu przy budynku pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Natomiast Wojewoda Dolnośląski, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i doszedł do przekonania, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu nastąpiła przed zgłoszeniem, zatem w świetle art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje ono skutków prawnych. Skoro zatem, w świetle przywołanego unormowania, zgłoszenia trzeba dokonać jeszcze przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie takiego zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, to zgłoszenie spóźnione, czyli złożone do organu po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ostatecznie, wobec bezprzedmiotowości postępowania, podlega ono umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa. Reasumując Wojewoda Dolnośląski, orzekając na podstawie art. 138 § 1 p. 2 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt c) należało orzec jak na wstępie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej została wartość wpisu jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe oraz koszty pełnomocnika § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą kompetentnego organu będzie dokonanie właściwej oceny materiału sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem prawidłowych przepisów prawa materialnego, z prawidłowym wykorzystaniem procedury administracyjnej. Reasumując, należało orzec jak na wstępie.