II SA/Wr 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ") określił Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu – Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. (dalej jako "skarżący") opłatę stałą za rok 2019 w kwocie 328 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku Z. celem podtrzymania zalewu zbiornika retencyjnego G. (działki nr [...],[...],[...],[...], obręb R., gmina W.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie art. 271 ust. 3 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) – dalej jako "pr.w." oraz art. 104 kpa. Skarżący wniósł reklamację od informacji rocznej z 8 VI 2019 r. ustalającej wysokość opłaty stałej za 2019 r. na kwotę 289 zł, jednak organ nie stwierdził podstaw do jej uwzględnienia. W ocenie organu na skutek rozpatrzenia reklamacji należało ustalić opłatę stałą w kwocie 328 zł, bowiem znajduje to uzasadnienie w świetle art. 271 ust. 2 pr.w. oraz postanowień uzyskanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Starosty Z. z [...] (znak [...]). Mocą powołanej decyzji zezwolono skarżącemu na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody celem podtrzymania zbiornika w okresie od IV do X określając przy tym trzy parametry poboru, tj.: 1) maksymalny godzinowy 22,10 m3/h (6,14 l/s); 2) średni 466,56 m3/dobę (5,4 l/s) 3) roczny 99870 m3/rok. Ponieważ w świetle powołanego art. 271 ust. 3 pr.w., podstawą ustalenia opłaty stałej jest iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, należało – zdaniem organu – uwzględnić jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych (250 zł na dobę za m3/s), liczbę dni w roku (214) oraz maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie organu przy ustalaniu maksymalnego poboru należało uwzględnić tę wielkość poboru wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s da wartość najwyższą. Celem opłaty stałej jest bowiem uwzględnienie maksymalnej presji na środowisko w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. W konkretnym przypadku należało więc uwzględnić parametr 6,14 l/s (22,10 m3/h) jako najwyższy parametr poboru z pozwolenia wodnoprawnego, wynoszący po przeliczeniu 0,00614 m3/s. Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia z opłaty określonego w art. 270 ust. 2 pr.w., bowiem przenikanie wody przez grunty nie jest poborem do nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu powołanego przepisu. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie: art. 270 ust. 2 pr.w. polegające na jego niezastosowaniu; art. 7, art. 77 §1 kpa, poprzez pominięcie dowodu z operatu wodnoprawnego i art. 298 pkt 2 pr.w., poprzez nieuwzględnienie funkcji zbiornika polegającej na poprawie bilansu wodnego. Skarżący podniósł, że oprócz retencji przedmiotowy zbiornik wpływa na nawadnianie gruntów i upraw leśnych, poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby. Zgromadzona w zbiorniku woda przyczynia się również do odbudowy cennych ekosystemów naturalnych i wpływa na ochronę różnorodności biologicznej. Skarżący powołał się przy tym na sporządzoną na zlecenie skarżącego Ekspertyzę przyrodniczą dotyczącą utworzenia planowanych zbiorników retencyjnych w Nadleśnictwie R. autorstwa R. P. i K. Z., z której wynika, że zbiornik stanowi miejsce rozrodu chronionych gatunków ptaków. Powołał się również na operat wodnoprawny, w którym wskazano, że: "Spiętrzenie wody (...) wodami roztopowymi w okresie zimowym jest korzystnym rodzajem retencjonowania wody w zlewni oraz systematyczną alimentacją wody przez podsiąki i przecieki w okresie letnich niżówek. (...) Budowa zbiornika znacznie poprawi i uzupełni poziom wody gruntowej". Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 298 pr.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych; osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkownikami wieczystymi posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Wobec tego, pobieranie opłaty za korzystanie ze zbiorników wodnych od podmiotów, które mają za zadanie poprawić retencyjność okolicznych terenów, jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, bowiem właśnie z opłat finansowane są zabiegi mające poprawić retencję terenową. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Podkreślił, że cel poboru uprawniający do zwolnienia powinien być wyraźnie wskazany w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 403 pr.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, tj. art. 77 § 1 kpa oraz art. 271 ust. 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa. Organ w ramach postępowania mającego na celu rozpoznanie reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 273a pr.w. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. Tylko pod takim warunkiem możliwa jest weryfikacja zupełności i prawidłowości ustaleń organu. O ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć dokonuje ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotną sporu jest problematyka zwolnienia skarżącego z opłaty stałej na podstawie art. 270 ust. 2 pr.w. Przewiduje on, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. W postępowaniu należało zatem ustalić, czy zachodzą przesłanki zastosowania opisanego wyżej zwolnienia, co wymagało przede wszystkim analizy treści pozwolenia wodnoprawnego, które określać powinno cel lub cele korzystania z usług wodnych. Organ stwierdzając brak podstaw do zastosowania w konkretnym przypadku zwolnienia z opłaty powołał się na pozwolenie wodnoprawne. Organ pominął jednak, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie wodnoprawne w niepełnej postaci. Integralną częścią analizowanego pozwolenia jest bowiem projekt budowlany – operat wodnoprawny, co jednoznacznie wynika z pkt. VI pozwolenia. Bez operatu wodnoprawnego nie sposób formułować wiarygodnych twierdzeń o treści pozwolenia wodnoprawnego w zakresie celów, jakim korzystanie z usług wodnych ma służyć. Z nadesłanych akt administracyjnych oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dysponował operatem wodnoprawnym w chwili orzekania i nie brał jego treści pod uwagę. W rezultacie przedwczesne są twierdzenia wskazujące, że treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje na cel określony w art. 270 ust. 2 pr.w. Taki stan rzeczy narusza art. 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ powinien przeprowadzić dowód z treści operatu, a jeśli nim nie dysponuje, powinien umożliwić skarżącemu przedłożenie takiego dowodu. Kontrola sądowa zakwestionowanej decyzji wykazała również naruszenie art. 271 ust. 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, co skutkowało ustaleniem opłaty w nieprawidłowej wysokości. Jakkolwiek skarżący nie podnosi takiego zarzutu, jednak w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej "ppsa", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 271 ust. 3 pr.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W sprawie prawidłowe są zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (250 zł na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (214 dni). Wysokość stawki jednostkowej za pobór wód wynika jednoznacznie z § 15 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.). Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia określony w pkt. I.2 tiret drugie pozwolenia wodnoprawnego okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana (od kwietnia do października). Nieprawidłowy jest z kolei parametr maksymalnego poboru wód, który organ przyjął do wyliczeń. Udzielone skarżącemu pozwolenie wodnoprawne określa w istocie nie jeden a dwa maksymalne parametry poboru, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem w zakresie poboru wód wielkość maksymalną godzinową, jako 22,10 m3/h (oznaczoną zamiennie jako 6,14 l/s) oraz wielkość roczną 99870 m3/rok. W świetle obowiązujących przepisów istnieją wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 3 pr.w. ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego poboru wód wyrażonego w m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 pr.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym poboru wód ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę), maksymalny (wyrażony w m3 na godzinę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne nakazywał określić w takim przypadku: "maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok". Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak zastrzeżenia budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru poboru maksymalnego godzinowego (chwilowego). Wszak, jak wyżej wskazano, parametr roczny również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 3 pr.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącego. Odwołanie się do parametru poboru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie "maksymalnej presji" na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości pobranej wody w jednostce czasu. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska do poboru w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru poboru wód, który po przeliczeniu na m3/s daje wartość najwyższą. W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 X 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1). Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 pr.w.). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 pr.w.). Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości pobranych wód (art. 270 ust. 1 pr.w.). Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za pobór wód, a więc art. 271 ust. 3 i art. 272 ust. 1 pr.w., pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za dopuszczalny pobór maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od poboru rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od poboru rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny pobór maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego (tu: potencjalnego maksymalnego poboru wód). Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o "maksymalną presję" na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego poboru rocznego również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Sąd ma świadomość, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 3 pr.w. parametr maksymalnego sekundowego poboru wód jest w jakimś sensie najbliższy parametrowi maksymalnego poboru godzinowego ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie uzyskał skarżący, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala trzy parametry poboru wody i żaden nie jest wyrażony w m3/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi na treść uzyskanego przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 3 pr.w., których nie da się jednoznacznie przezwyciężyć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru maksymalnego rocznego poboru wód wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 3 pr.w. i również wpisuje się w cel jakiemu służyć ma taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 kpa (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 – publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 3 pr.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa. Mając na względzie istotne naruszenie zaskarżoną decyzją art. 77 § 1 kpa oraz art. 271 ust. 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy jeszcze raz reklamację skarżącego mając na względzie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o pozwolenie wodnoprawne w pełnej postaci, celem wiarygodnej weryfikacji istnienia podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 270 ust. 2 ppsa. W przypadku zaś stwierdzenia przesłanek do wymiaru opłaty stałej, organ dokonania wykładni art. 271 ust. 3 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, a więc przyjmie wariant interpretacyjny korzystniejszy dla skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w kwocie 100 zł, na którą składa się wpis od skargi.