II SA/Wr 455/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r., nr [...], Starosta [...] udzielił B. G. i D. G. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania kompleksu hal magazynowych na hale produkcyjne w K., przy ulicy [...], działki nr A, B, C k.m. [...]. Organ powołał się na przepis art. 71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.47). Na mocy art. 107 § 4 Kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. W dniu 30 sierpnia 2002 r. H. i T. K. złożyli, w jednym podaniu, trzy wnioski: o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r., nr [...], o stwierdzenie nieważności tejże decyzji ostatecznej i o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 1999 r., nr [...], w sprawie dopuszczalnej emisji do środowiska. Jako podstawę wznowienia podali przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kpa. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie zmiany sposobu użytkowania H. i T. K. podnieśli, że działki nr A, B i C leżą w bliskim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawców, na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powołaną wyżej decyzją wyrażono zgodę na zmianę użytkowania hal magazynowych na produkcyjne w celu prowadzenia działalności uciążliwej – produkcji folii pcv, w tym przetwarzania termicznego kabli, czym doprowadzono do znaczącego zwiększenia uciążliwości działki. Organ prowadzący postępowanie nie poinformował wnioskodawców oraz innych sąsiadów o powstającej w ich najbliższym sąsiedztwie nowej działalności uciążliwej. Stąd też strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O wydaniu pozwolenia wnioskodawcy dowiedzieli się 2 sierpnia 2002 r. w Starostwie Powiatowym w K. Ostatecznej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie szeregu przepisów Kpa, Prawa budowlanego, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów z zakresu ochrony środowiska a także sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś zapis o dopuszczeniu remontów i przekształceń zabudowy jest, zdaniem wnioskodawców, kontynuacją zapisu podstawowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...], z dnia 21 czerwca 2000 r., nr [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania kompleksu hal magazynowych na hale produkcyjne. Starosta powołał się na przepis art. 149 § 3 Kpa. Przypomniał, że inwestor dołączył do wniosku decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 1999 r., nr [...], w sprawie emisji dopuszczalnej dla przedsiębiorstwa inwestorów oraz technologię zakładu, z których wynika, że eksploatowane źródło zanieczyszczeń nie powoduje przekroczenia norm czystości powietrza. Z uwagi zaś na fakt, że działka nr D, której właścicielami są H. i T. K., nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr A, B i C, a odległość od rogu budynku na działce nr C do najbliższego rogu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr D wynosi 75,5 m, H. i T. K. nie zostali ujęci jako strona. W odwołaniu H. i T. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2000 r., nr [...]. Ponadto zażądali podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji ostatecznej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 150 § 2 i art. 145 § 1 Kpa. Wniosek o wznowienie postępowania kierowany był do Wojewody świadomie, gdyż zgodnie z art. 150 § 2 kpa, jeżeli przyczyną postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Odwołujący się wywodzili, że powinni być uznani za stronę postępowania. Ich zdaniem atrybut strony przysługuje nie tylko właścicielom sąsiednich działek. Powtórzyli argumentację wskazującą na naruszenie ich interesu prawnego poprzez zwiększenie uciążliwości związanej z uruchomieniem działalności produkcyjnej w miejscu obiektów magazynowych. Zaakcentowali ograniczenie ich, jako właścicieli, w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Zarzucili naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez niewyjaśnienie kwestii przedstawionych we wniosku. Nadto, ich zdaniem, organ nie odniósł się do przedstawionych przez wnioskujących zarzutów. Ponowili zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez decyzję dotychczasową. Przypomnieli zapis planu odnoszący się do terenu inwestycji. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, według którego stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i o pozwolenie na budowę, mogą być właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek. Skarżący legitymowali się w sprawie interesem faktycznym, a nie prawnym. Nie mogli być więc uznani za stronę postępowania. Stronami tego postępowania są bowiem, obok inwestora, właściciele sąsiednich działek, bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i T. K. zarzucili naruszenie prawa procesowego polegające na odmowie wznowienia postępowania bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, poprzez nieuznanie skarżących za stronę, w rozumieniu art. 28 Kpa. Nadto powtórzyli zarzuty zgłoszone w odwołaniu oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania i wniosku o wznowienie postępowania. Poinformowali, że decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 21 czerwca 2000 r. w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przed rozważaniami dotyczącymi decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym wyraźnie wskazać trzeba, iż weryfikacją w niniejszej sprawie objęto te właśnie decyzje, a nie akty wydane w innych postępowaniach administracyjnych. W szczególności uwaga ta odnosi się do postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie było także postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia dopuszczalnej emisji dla Przedsiębiorstwa Handlowo – Produkcyjno - Usługowego B. i D. G. Weryfikowane w postępowaniu sądowym decyzje zostały oparte o przepis art. 149 § 3 Kpa. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia (patrz: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 601). Odmowa wznowienia postępowania została podyktowana przyczynami podmiotowymi. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi w zasadzie wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (por. Barbara Adamiak, op. cit. str. 602; wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1611/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48572). Teza ta nie ma, w świetle art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 Kpa, charakteru absolutnego. Decyzja podejmowana w trybie art. 149 § 3 Kpa nie może rozstrzygać o zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia, a taką podstawą jest twierdzenie wnioskującego, iż jest stroną, a mimo to nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) – por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, System Informacji Prawnej LEX nr 47857; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1532/97, System Informacji Prawnej LEX nr 47775). Wykładnia przepisu art. 149 § 3 Kpa nie może abstrahować od pozostałych norm regulujących postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania. Chodzi zwłaszcza o przepisy art. 149 § 1 i 2 Kpa oraz art. 151 § 1 Kpa. Decyzja oparta o art. 149 § 3 Kpa może być wydana jedynie wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa). Postanowienie zaś o wznowieniu postępowania powinno być wydane kiedy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a wznowienie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz zachowano termin do złożenia żądania wznowienia postępowania. Twierdzenie, iż wnioskujący jest stroną, a bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, stanowi przyczynę wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zbadanie zasadności takiego twierdzenia może nastąpić tylko w postępowaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a postępowanie to powinno zakończyć się decyzją opartą o normy zawarte w art. 151 Kpa lub art. 105 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie co do zasadności podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w drodze decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 149 § 1 – 3 Kpa oraz art. 151 Kpa), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej zasygnalizowano, nie jest wykluczona odmowa wznowienia postępowania, gdyby okazało się, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez wnioskujących złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa. Obowiązkiem organów było ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 148 § 2 Kpa. Jeśli organy zaakceptowały twierdzenie wnioskujących o dacie powzięcia wiadomości o decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania (2 sierpnia 2002 r.), to powinny stanowisko wyartykułować w uzasadnieniach decyzji. Z takiego ustalenia wynika bowiem, że H. i T. K. zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Skoro bowiem zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, w ramach odmiennej procedury (postanowienie z art. 149 § 1 Kpa, następnie decyzja przewidziana w art. 151 lub art. 105 § 1 Kpa, nie zaś decyzja z art. 149 § 3 kpa), to procedura ta powinna być uruchomiona przed organem pierwszej instancji. Ewentualne rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 150 § 1 Kpa w związku z art. 149 § 1 Kpa, zwłaszcza że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie. Powtórzyć więc należy, iż niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, było wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego także decyzji I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o niewykonywaniu decyzji wydano na podstawie art. 152 tego Prawa. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Dodać jeszcze można, iż uwagi te wskazują na bezzasadność zarzutu skarżących o naruszeniu przez Starostę, rozpatrującego wniosek o wznowienie, przepisu art. 150 § 2 kpa. Przepis ten ma zastosowanie, gdy zachodzi związek między przyczyną wznowienia, a działalnością organu. Taki związek nie zachodzi między wskazanymi przez wnioskujących podstawami (art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kpa), a działalnością organu. Ewentualnych uchybień organu skutkujących zaistnieniem tych podstaw nie można utożsamiać z działalnością organu, w rozumieniu art. 150 § 2 Kpa. W rozumieniu tego przepisu działalność organu stanowi istotę podstawy wznowienia (np. art. 145 § 1 pkt 2 kpa) i dlatego wniosek nie powinien być rozpatrywany przez ten organ. W niniejszej sprawie takiego związku nie ma i wniosek powinien być ponownie rozpatrzony przez Starostę [...], który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 Kpa).