II SA/Wr 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w Z. G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 207 (słownie: dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Starosta Ż. wydał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Z. G. (dalej zw. jako: GDDKiA) pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego oraz na szczególne korzystanie z wód, tj. na: 1. wykonanie wylotu ścieków [...] do cieku S.w km. [...] dz. nr [...] obręb G.gm. Ż. o wskazanych w decyzji parametrach technicznych; wprowadzanie do rz. S. w km. [...] za pomocą szczelnego rurociągu PCV 0=[...] mm zakończonego wylotem, ścieków - wód opadowych i roztopowych - pochodzących ze zbiornika Z-l, zlokalizowanego przy drodze krajowej nr [...] w km. [...] w G. po ich oczyszczeniu w osadniku wirowym z wkładem lamelowym, w zakresie ilości wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do odbiornika - rz. S. tj.: Qmax.s.= [...] l/s Qmax. h. = [...] m³/h Qśr.d. = [...] m3/d Qroczne = [...] m³/rok Powierzchnia zlewni zredukowana Fz= [...] ha. Dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach (wylot do rz. S.): C zawiesin ogólnych < 100 mg/l; C węglowodorów ropopochodnych < 15 mg/l. W dniu [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L.Ś., działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej jako Prawo wodne) ustaliło w formie informacji rocznej [...] Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5.00 zł za usługi wodne. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017, poz.2502). Wyliczono ją zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2.50 złotych na dobę za [...] m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m³/h, wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s. W dniu 23 marca 2018 r. GDDKIA Oddział w Z. G. złożyła reklamację wywodząc, że niniejsza opłata nie jest należna. W tym kontekście sformułowała argumentację, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzenie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Dalej strona podniosła, że przedmiotowa opłata została naliczona na podstawie decyzji z dnia [...] r. dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu szczelnego rurociągu PCV zakończonego wylotem [...] do cieku S. ze zbiornika Z-1 zlokalizowanego przy drodze krajowej nr [...] w km [...] w G., które nie zostało zrealizowane. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L.Ś. nie uznało reklamacji w związku z czym decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a., określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. G. za okres od 1 stycznia 2018 – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5.00 zł za odprowadzanie do rzeki S. w km [...] wód opadowych i roztopowych. Organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązujące pozwolenie wodnoprawne i wynikające z niego prawo do odprowadzania maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s. Sam zaś fakt nieodprowadzenia nie ma znaczenia, gdyż istotą opłaty stałej jest gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości wód. Skoro zatem w niniejszej sprawie GDDKiA Oddział w Z. G. może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. na odprowadzenie wód – wód opadowych i roztopowych w ilości [...] m3/h, to - zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego - obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Tym samym opłata stała została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h i wnoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła GDDKIA Oddział w Z.G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 3a) ustawy - Prawo wodne poprzez nadinterpretację tego zapisu uznając, iż samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu rurociągu PCV zakończonego wylotem [...] do cieku S. ze zbiornika [...] zlokalizowanego w drodze krajowej nr [...] w km [...] w G., które nie zostało zrealizowane – upoważnia do naliczenia opłaty za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, jak również nadinterpretowanie, że z przywołanego przepisu wynika obowiązek nałożenia opłaty bez względu czy wody opadowe czy roztopowe są faktycznie odprowadzane; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, według którego opłatę stałą ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej, przepisy prawa nie uzależniają ustalenia opłaty stałej od etapu realizacji przedsięwzięcia. W tym kontekście przywołała brzmienie art. 268 ust. 1 pkt 3 a) Prawa wodnego zgodnie, z którym usługą wodną, za którą pobiera się opłatę jest odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, a nie potencjalne jej odprowadzenie. Dalej strona podniosła, że również z literalnego brzmienia art. 271 ust 4 pkt 1 Prawa wodnego wynika, że opłata stała dotyczy wyłącznie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłaty nie nalicza się zaś, jeśli nie istnieją takowe systemy. Jeżeli bowiem intencją ustawodawcy byłoby wprowadzenie opłaty za potencjalne a nie faktyczne odprowadzenie wody to zbyteczne byłoby umieszczenie na końcu zdania zwrotu "odprowadzanych wód". Zapis "odprowadzanych wód" świadczy o zamiarze naliczenia opłaty wyłącznie od wód odprowadzanych a nie potencjalnie odprowadzanych. Wreszcie skarżąca podniosła, że jakkolwiek uzyskała pozwolenie wodnoprawne, to jednak nie legitymuje się już pozwoleniem budowlanym na realizacje niniejszego zadania ze względu na brak zapewnienia jego finansowania. W rezultacie niniejsza inwestycja w rzeczywistości nie została wykonana, nie są odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co też wyklucza żądanie opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 p.p.a.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak określone kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód, w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w celu takiego odprowadzania, przy jednoczesnym faktycznym niezrealizowaniu tej inwestycji. Innymi słowy istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do ustalenia spornej opłaty stałej oraz określenia momentu powstania obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Zakwestionowana w skardze opłata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Przypomnieć jedynie należy, że wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz przepis § 6 rozporządzenia. Na podstawie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W rozpatrywanym przypadku należy zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 jest odmienna od dwóch poprzedzających jednostek redakcyjnych, tj. ust. 2 i 3 - art. 271. W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Taka różnica w redakcji w obrębie tego samego przepisu, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych w tożsamych sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn.. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18). Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Prawa wodnego, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód, stanowi zamierzone działanie. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Podnieść ponadto należy, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie dowodzi ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni przywołanych przepisów. W związku z tym, w ocenie Sądu, na tle analizowanego art. 271 ust. 4 Prawa wodnego zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 in principio k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony. Jest bowiem poza sporem, że w tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 7a § 1 in fine k.p.a. ("...chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ") oraz w art. 7a § 2 k.p.a. ["Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych"]. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Mowa jest więc o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części: opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Jak zauważa się w powołanych wcześniej orzeczeniach sądów administracyjnych, w procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe lub roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe lub roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w [...] r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, których ilość – jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby – w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Ponadto przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, wówczas możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Wobec uchylenia decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej z dnia 6 marca 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a. powinien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej strony co do kwestii braku wykonania urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wskazania Sądu dotyczące zastosowania względniejszej dla strony wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Ponadto charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających moment powstania obowiązku ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, ponieważ organ powiązał obowiązek uiszczenia opłaty stałej wyłączenie z faktem wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a nie z powstaniem instalacji umożliwiającej korzystanie z usługi wodnej. Przepis prawa materialnego poddany procesowi wykładni powinien być, w razie wątpliwości co do treści normy prawej, a takie wątpliwości niewątpliwie występują w niniejszej sprawie, interpretowany na korzyść strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).