II SA/Wr 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 01 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z dnia 12 marca 2007 r. Fundacja A. w likwidacji – dalej określana mianem - Fundacja, reprezentowana przez likwidatora w osobie M. G. wystąpiła do Prezydenta Miasta J. G. z żądaniem dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów, polegającej na zmianie oznaczenia użytku gruntowego nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] z Ba (tereny przemysłowe) na Tr (tereny różne) oraz na zmianie oznaczenia użytków gruntowych innych nieruchomości będących we władaniu Fundacji z Ba (tereny przemysłowe) na Bi (inne tereny zabudowane). W trakcie prowadzonego postępowania Fundacja zawarła w dniu 8 października 2007 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...][...][...][...] oraz aktem notarialnym z dnia 12 października 2007 r. Rep. [...] darowała prawo użytkowania wieczystego działek nr [...][...] na rzecz Centrum B. z o.o. reprezentowaną przez prezesa zarządu w osobie M. G. - powoływanej dalej jako B. Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta J. G., skierowaną do B. Sp. z o.o. decyzją z dnia 12 października 2009 r. nr [...], orzekł o zmianie użytków gruntowych w działkach nr [...][...][...][...][...][...], zgodnie z wykazem zmian gruntowych oraz odmówił zmiany oznaczenia użytku gruntowego dla działki nr: [...] z Ba (tereny przemysłowe). W odwołaniu od tej decyzji B. Sp. z o.o. zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu obrazę przepisów postępowania, polegającą na skierowaniu decyzji do niewłaściwego podmiotu, tzn. do B. Sp. z o.o., a nie do podmiotu na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie tj. Fundacji A. w likwidacji. Zdaniem odwołującej się strony fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania doszło do zmiany użytkownika wieczystego nie uzasadniał adresowania rozstrzygnięcia do nowego użytkownika wieczystego. W tym świetle decyzja jest wadliwa, ponieważ nie została skierowana do właściwego podmiotu. Ponadto autor odwołania wniósł o zmianę decyzji w części dotyczącej punktu 2 w zakresie zmiany oznaczenia użytku w działce nr 515/60 z Ba (tereny przemysłowe ) na Tr ( tereny różne) lub Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe), wskazując w uzasadnieniu, że dla przedmiotowego obszaru był w latach poprzednich zatwierdzany projekt rekultywacji oraz że funkcja terenu obejmującego działkę nr [...] została w planie zagospodarowania przestrzennego określona jako tereny zieleni nieurządzonej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 1 grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia przez organ I instancji faktu, że w latach poprzednich dla tego obszaru był zatwierdzony projekt rekultywacji terenu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu złożenia wniosku z dnia 12 marca 2007 r., w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmian oznaczenia użytków gruntowych m. in. działki nr 515/60, zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta J.G. z dnia 25 maja 2006 r. nie obowiązywała żadna decyzja zatwierdzająca projekt rekultywacji terenu, bowiem okres ważności wcześniejszej decyzji w tej sprawie upłynął w dniu 12 października 2006 r. Ponadto, również w dniu orzekania w sprawie brak było w obrocie prawnym ostatecznej decyzji właściwego organu zatwierdzającej projekt rekultywacji, bowiem decyzja Wojewody D. z dnia 6 listopada 2007 r. zobowiązująca Zakłady C. w J.G. do podjęcia działań zmierzających do rekultywacji przedmiotowego terenu została uchylona, a postępowanie w sprawie zostało umorzone decyzją Ministra Środowiska z dnia 18 lutego 2008 r. Brak jest zatem przesłanek do uznania, że obszar działki nr 515/60 spełnia kryteria dla oznaczenia użytku Tr ( tereny różne), jako tereny przeznaczone do rekultywacji, dla których właściwe organy zatwierdziły projekty rekultywacji, bowiem nadal przedmiotowy teren nadal stanowi hałdę i wysypisko, zatem właściwe jego oznaczenie jako Ba (tereny przemysłowe). Również za bezpodstawne organ odwoławczy uznał żądanie skarżącej spółki dotyczące oznaczenia terenu działki nr 515/60 jako Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) zgodnie z funkcją określoną w planie zagospodarowania przestrzennego miasta J.G., bowiem teren przewidziany jest w projekcie planu miejscowego jako teren preferowany dla skoncentrowanej działalności gospodarczej. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu tj. B. Sp. z o.o., nie zaś do wnioskodawcy - Fundacji, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut jest chybiony, bowiem w świetle posiadanej w sprawie dokumentacji ustalono, że B. Sp. z o.o. nabyła w 2007 r. prawo wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości aktami notarialnymi oraz prowadziła w sprawie wielokrotnie korespondencję z organem I instancji, zatem znane były stronie czynności związane z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Również w oględzinach terenowych w dniu 20 czerwca 2009 r. brał udział przedstawiciel strony. Zatem, pomimo braku formalnego zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym, w sytuacji dynamicznych zmian własnościowych terenów po byłych zakładach chemicznych należy uznać, że strona posiadała pełną wiedzę w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. w J.G. powtórzyło dotychczasową argumentację zawartą w odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J.G., zarzucając: - obrazę przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.; - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez utrzymanie symbolu "Ba", czyli terenu przemysłowego dla działki, która faktycznie jest terenem zielonym "Zn", rekultywowanym od roku 1989; - obrazę prawa materialnego, tj. art. 107 k.p.a. przez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, tzn. do B. Sp. z o.o., a nie do wnioskodawcy Fundacji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Poddana kontroli Sądu decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a także objęta tą kontrolą - stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - decyzja Prezydenta Miasta J.G. nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wyeksponowanie uchybień procesowych, czyni przedwczesnym dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wielu orzeczeniach sądowoadministracyjnych podkreśla się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 11). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ interes prawny wywodzony jest z posiadania prawa użytkowania wieczystego. Ważnym jest podkreślenie, że kwestie dotyczących istnienia interesu prawnego stanowiącego legitymację do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, pozostają poza zakresem spraw regulowanych ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zmiany w stanie prawnym i faktycznym wywołane przez zdarzenia cywilnoprawne podlegają jedynie ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków i nawet błędny zapis w tej ewidencji, nie może wykreować lub unicestwić prawa własności do nieruchomości, czy stanu jej posiadania. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzygają zatem o istnieniu i granicach prawa własności. Ich moc prawna wyczerpuje się w ramach sprawozdawczości, która stanowi podstawę dla planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, czy oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zaznaczyć także należy, że aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się na podstawie przedłożonych dowodów. Oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i zmian dotyczących danych podmiotowych i przedmiotowych ewidencji, bowiem wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Kompetencja organu prowadzącego ewidencję sprowadza się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że ewidencja gruntów i budynków rejestruje stany prawne i faktyczne dotyczące danych ewidencyjnych. W świetle powyższych rozważań, koniecznym jest zwrócenie uwagi na istotne braki w zgromadzonym materialne aktowym, które uniemożliwiają przeprowadzanie kontroli poprawności przyjętego przez organy orzekające w sprawie stanowiska dotyczącego reakcji na pojawienie się ewentualnych zmian po stronie podmiotowej, spowodowanych zawarciem w trakcie prowadzonego postępowania aktów notarialnych z dnia 8 października 2007 r. oraz z dnia 12 października 2007 r. Podkreślić należy, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które może być ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (gmina). Użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem budynków wzniesionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Prawo to jest prawem zbywalnym, może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy. Umowa taka wymaga formy aktu notarialnego. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) przeniesienie prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny (prawotwórczy) i jest warunkiem nabycia prawa. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje dopiero z chwilą wpisu. Przed dokonaniem wpisu osobie, na której rzecz wpis ma nastąpić, przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z umowy, z wyjątkiem samego prawa (por. postanowienie SN z 15 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 272/03 oraz wyrok SN z 4 lutego 2005 r., sygn. I CK 512/04, Mon. Prawn. 2005/5/228). Z kolei z art. 3 i nast. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) wynika zasada domniemania prawa wpisanego oraz zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepisy te określają ponadto, w jakich sytuacjach i w jakim trybie zasady te podlegają ograniczeniu. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał aktowy, w żaden sposób nie można ustalić, czy wspomniany wpis został dokonany, a w konsekwencji przyjąć, że na B. sp. z o.o. przeszło prawo użytkowania wieczystego. Poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie ma istotne znaczenie w zakresie oceny wystąpienia zmian po stronie podmiotowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć bowiem należy, że mimo zawarcia w formie aktu notarialnego umowy o nabycie prawa, wobec zaniechania ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej, nabywca nie legitymuje się prawem użytkowania wieczystego. Stan taki będzie trwać do czasu ujawnienia nabytego prawa w księdze wieczystej. Podsumowując, niedostatki w zgromadzonym materiale dowodowym – niepozwalające ustalić, że wnioskowane w powołanych aktach notarialnych wpisy w księgach wieczystych zostały dokonane, powodują brak podstaw do przesądzenia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało już skutecznie przeniesione prawo wieczystego użytkowania gruntu, a w konsekwencji decyzja została skierowana do właściwego podmiotu wywodzącego swój interes prawny z posiadanego prawa użytkowania wieczystego. Skoro zatem postępowanie na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków może być prowadzone w stosunku do osób legitymujących się prawem użytkowania wieczystego uznać należy, że procedowanie w stosunku do innych osób będzie obrazą art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest poczynienie jednoznacznych ustaleń dotyczących posiadania przez dany podmiot legitymacji procesowej do bycia stronom w prowadzonym postępowaniu administracyjnych. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ pierwszej instancji, w przypadku badania istnienia legitymacji procesowej następcy prawnego, kiedy interes prawny wywodzony jest z prawa użytkowania wieczystego, powinien rozważyć, czy dochowane zostały wymogi przewidziane w art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Można zatem rozważyć, czy w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków, ustalenie istnienia prawomocnego wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym byłoby postępowanie sądowe prowadzone w oparciu o art. 8 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uznając, że organ prowadzący postępowanie, wbrew treści art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął, że wystarczającą podstawą do uznania istnienia legitymacji procesowej następcy prawnego Fundacji – spółki B. Sp. z o.o. jest znajdująca się w aktach kserokopia aktu notarialnego oraz fakt prowadzenia w sprawie korespondencji, z czym powiązano wiedzę o czynnościach związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym, to tym samym koniecznym stało się orzec, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.