II SA/Wr 460/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant aplk. prok. Agnieszka Struńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie opłaty legalizacyjnej dla budynku gospodarczego położonego w W., ul. B. C. 31 I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowieni organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu zażalenia W. K. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2004 r. ([...]) w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 261, położonej w W. przy ul. B. C. 31. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 24 października 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku usytuowanego na nieruchomości położonej w W. przy ul. B. C. 31, zobowiązując jednocześnie inwestora do dostarczenia "zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W uzasadnieniu organ stwierdził, że właściciel nieruchomości dokonał rozbiórki obiektu pozostawiając jego fundamenty i na istniejących fundamentach wybudował budynek w stanie surowym. Ponadto inwestor wykonał również pomieszczenia gospodarcze na istniejącej podmurówce. W chwili wydawania postanowienia – jak ustalił organ – prowadzone były prace przy ociepleniu ścian. Następnie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 9 lutego 2004 r. ustalił opłatę legalizacyjną dla budynku gospodarczego w wysokości 15000 zł. (opłata dla budynku jednorodzinnego ustalona została w odrębnym postanowieniu). Postanowienie to, na skutek zażalenia W. K., zostało przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia 17 marca 2004 r. uchylone a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie została prawidłowo zastosowana procedura wynikająca z art. 48 ust 2 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej, organ pierwszej instancji wydał jedynie postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych budynku mieszkalnego, które poza tym było wadliwe i niewykonalne, gdyż nie określono dokładnie nałożonych obowiązków. Organ zauważył również, że o wszczęciu postępowania nie zawiadomiono stron postępowania i nie wiadomo dokładnie, czy realizowana budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Z tych względów stwierdzono, że postępowanie powinno być prowadzone od początku, z udziałem zainteresowanych stron. W toku ponownego postępowania, organ pierwszej instancji zorganizował spotkanie stron tj. W. K. oraz przedstawiciela Gminy W., z którego sporządzony został protokół z dnia 14 kwietnia 2004 r. "na okoliczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na nieruchomości zlokalizowanej w W. nr 31 przy ul. B. C.". W treści tego dokumentu odnotowano między innymi: "Zgodnie z ustaleniem stron spotkanie i obecność stron należy potraktować jako wszczęcie postępowania, przewidziane przepisami k.p.a.". Natomiast w dniu 20 kwietnia 2004 r. dokonano ponownych oględzin samowolnie wykonywanych robót, przy udziale zawiadomionych stron postępowania. W dniu 7 maja 2004 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a., organ pierwszej instancji wydał postanowienie nakładające na W. K. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej za budynek gospodarczy wybudowany bez pozwolenia na budowę, w wysokości 15000 zł. Opłata wyliczona została jako iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty skarbowej stanowiącej podstawę do obliczania kary na poziomie 300 zł (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wyjaśniono również, że kategorie obiektów budowlanych i współczynniki określone zostały w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w rozpatrywanym przypadku wynoszą – współczynnik (k) 1 a współczynnik (w) 1. Powyższe postanowienie oprotestował w zażaleniu W. K. zarzucając, że przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia, nie znajdują w tej sprawie zastosowania, co wynika z art.. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, W ocenie żalącego się, organ winien oprzeć się na art. 48 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, gdyż: budowę rozpoczęto i zakończono w okresie dla którego ma zastosowanie art. 103 ust. 2; istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zastosowanie powinien mieć "dotychczasowy" przepis art. 49, w myśl którego nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia jego budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żalący się dodał również, że poprzedni właściciel nieruchomości wprowadził go w błąd twierdząc, że dokonał odpowiedniego zgłoszenia nakazanego prawem budowlanym. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie. W głównych motywach uzasadnienia, organ przytoczył opisane wyżej ustalenia stanu faktycznego spawy. Zwrócono zwłaszcza uwagę, że inwestor samowolnie dokonał najpierw prace rozbiórkowe budynku mieszkalnego, a następnie na starych fundamentach wybudował budynek jednorodzinny oraz "pomieszczenie gospodarcze". Dalej podano, że inwestor zgodnie z obowiązkiem wynikającym z postanowienia z dnia 24 października 2003 r., przedłożył w dniu 31 grudnia 2003 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i 4 egzemplarze projektu budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od inwestora, które ujęte zostały w protokole z dnia 14 kwietnia 2004 r. sporządzonym przy współudziale przedstawiciela Urzędu Miejskiego w W. Z oświadczenia strony wynikało, że w maju 2003 r. rozpoczął "remont polegający na rozbiórce i remoncie odtworzeniowym i nie posiada na ww. prace ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia". Podano również, że inwestor dostarczył w wyznaczonym terminie dokumenty na podstawie których organ mógł ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji, powyższe ustalenia, potwierdzają bezspornie, że budowę obu budynków rozpoczęto w roku 2003 bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego prawidłowo zastosowano procedurę przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wydając najpierw postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych a następnie postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Z tego też powodu – zdaniem organu – nie jest uzasadniona argumentacja podnoszona w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że nabył sporne obiekty w stanie wymagającym remontu. Poprzedni właściciel poinformował go, że zakres przewidywanych prac nie wymaga uzyskania zezwolenia na budowę a formalności związane z przeprowadzeniem remontu zostały przez niego w stosownym czasie załatwione. Również firma budowlana , wykonująca remont, nie sygnalizowała konieczności przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie. Dlatego skarżący przekonany był, że nie jest konieczne pozwolenie na budowę, tym bardziej, że w jego ocenie, wykonywany był jedynie remont a nie proces inwestycyjny polegający na budowaniu zupełnie nowych obiektów. Jeżeli zatem wykonywane prace budowlane - zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego - wymagały ewentualnie dokonania zgłoszenia, to sprawie nie znajduje zastosowania tak rygorystyczny przepis jak art. 49 tej ustawy. Tym samym nie ma podstaw ustalania tak "drakońskiej" opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że Sąd nie kieruje się kryteriami słuszności czy celowości ani też nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. Należy też dodać, że po myśli przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy i korzystając z kompetencji wynikających z art. 135 przywołanej wyżej ustawy, Sąd objął kontrolą zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stwierdzając zaś naruszenie prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu, wyeliminował z obrotu prawnego oba oceniane akty. Ustalone w niniejszej sprawie wadliwości poległy na naruszeniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Stwierdzono również naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.). Konkretnie jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 49 ust. 2 i 59 g przywołanej ustawy. Przepis art. 49 ust. 1 i 2 określa jeden z ustawowych warunków, których łączne spełnienie jest konieczne, dla skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy będący w budowie, albo wybudowany obiekt budowlany lub jego część, stosownie do art. 48 ust. 2 przywołanej ustawy, spełnia warunki legalizacji, a inwestor dopełnił warunek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. W przywołanym przepisie zawarto kolejny warunek legalizacji, którym jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty – przy zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego dotyczących kar nakładanych na inwestora w związku ze stwierdzeniem, w czasie dokonywania obowiązkowych kontroli obiektu, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych rażących naruszeń pozwolenia na budowę (art. 59 f) – ustala w drodze postanowienia właściwy organ. W myśl art. 49 ust. 2 stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślić jednak należy, że celem zmian wprowadzonych po dniu 11 lipca 2003 r. do art. 48 ust. 2 -5 omawianej ustawy, było stworzenie podstaw prawnych umożliwiających odstąpienie od nakazu bezwarunkowej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, który do tego czasu był jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Obecnie inwestor ma więc prawo do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, ale legalizacja taka nie jest jego obowiązkiem. Jeżeli zatem, nie zastosuje się do ustawowo określonych wymagań umożliwiających tę legalizację, oznacza to, że z przysługującego mu prawa nie chce skorzystać i wówczas zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu. Z przywołanych wyżej regulacji wynika również, że postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie i nałożenie opłaty legalizacyjnej jest jedynie postępowaniem wpadkowym umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. Toczy się ono obok głównego postępowania legalizacyjnego, a więc niejako a priori zakłada się w nim, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04 (nie publik), co do charakteru przedmiotowego postępowania. W konsekwencji również postępowaniu wpadkowym, Sąd nie powinien się wypowiadać co do kwestii samowoli budowlanej, bowiem – jeżeli inwestor nie uiści należnej opłaty - zostanie ona rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu w trybie decyzji o nakazie rozbiórki ( art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). W toku tego postępowania można podnieść zarzuty negujące fakt samowoli budowlanej. Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalania opłaty legalizacyjnej, w pierwszym rzędzie wyjaśnieniu powinno podlegać, czy w istniejącym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do jej ustalenia. Istotne jest więc, czy w ogóle toczy się postępowanie w sprawie legalizacji na podstawie art. 48 lub art. 49 b ustawy Prawo budowlane oraz czy spełnione zostały określone w art. 48 ust. 2 i 3 i w art. 49 ust. 1 oraz w art. 49 b ust. 2 warunki legalizacji. Pozytywne ustalania w tym zakresie pozwalają na wymierzenie opłaty. Trzeba jednak z całą mocą podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest stosować – podobnie jak w postępowaniu głównym - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. "Wpadkowość" tego postępowania w żaden sposób nie zwalnia organu z tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie przepisy proceduralne zostały jednak zdaniem Sądu naruszone. Wniesienie opłaty legalizacyjnej jest bowiem warunkiem legalizacji samowoli budowlanej zarówno w przypadku, gdy postępowanie to dotyczy obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ( art. 48 i 49 ustawy), jak też bez wymaganego prawem zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49 b). Jednak opłata legalizacyjna ustalana w przypadku legalizacji samowoli obiektów wznoszonych bez wymaganego zezwolenia ustalana jest w wysokości znacznie niższej niż w przypadku, gdy wymagane było pozwolenie na budowę. Ustalenie prawidłowej postawy prawnej wyliczenia przedmiotowej opłaty ma zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowa ocena, która norma prawa materialnego znajduje zastosowanie w danej sprawie, jest natomiast możliwa jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ winien więc wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z określoną sprawą , aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia.. Rozwinięciem tej zasady jest przepis art. 77 k.p.a., który nakazuje organom wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi nie zostały dochowane. Ważne bowiem jest, na podstawie jakich okoliczności faktycznych organ przyjął, że opłatę legalizacyjną za budynek gospodarczy należało ustalić w wysokości wynikającej z art. 49 ust. 2 a nie w wysokości określonej w art. 49 b ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd zwraca zatem uwagę, na przepis art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Takie obiekty w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1, wymagały natomiast zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgromadzone w aktach sprawy dowody, w szczególności protokoły z oględzin jak też dokumentacja fotograficzna, nie pozwalają na jednoznaczne wykluczenie budynku gospodarczego którego dotyczy postępowanie, z regulacji objętej przywołanym wyżej przepisem. Przedstawione dowody nie zawierają bowiem żadnych danych technicznych pozwalających na określenie położenia tego obiektu na działce oraz powierzchni jego zabudowy. Brak również w tej kwestii stosownych wyjaśnień w uzasadnieniu postanowienia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Wreszcie niemożliwe było zweryfikowanie tych danych na podstawie projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki, gdyż dokumentów tych nie było w dostarczonych Sądowi aktach. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności należy więc uznać, że ustalenie normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia opłaty, nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy popartego stosownego dowodami, co prowadziło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba również podnieść, że ustalając krąg stron "głównego" postępowania legalizacyjnego, organ pierwszej instancji pominął współużytkownika wieczystego nieruchomości na której wykonywano prace budowlane – J. K. Jako osobie legitymującej się tytułem prawnym do nieruchomości - co potwierdzały zgromadzone w aktach sprawy dokumenty takie jak: umowa sprzedaży z dnia 11 grudnia 2002 r. (akt notarialny rep. A nr [...]), czy też treść oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 31 grudnia 2003 r. - osoba ta niewątpliwie posiadała interes prawny w toczącym się postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazanie tego uchybienia, pomimo, że dotyczyło ono postępowania legalizacyjnego, było konieczne z tego względu, że rzutowało ono bezpośrednio na prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie bowiem osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu głównym, zachowują również związane z tym uprawnienia w postępowaniu wpadkowym. Ponadto, jeżeli nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, to współwłaściciel tego obiektu, ma prawo do obrony swoich interesów prawnych również w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tej opłaty. Przypomnieć zatem należy, że w art. 10 § 1 k.p.a. unormowano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że znajdują zastosowanie w każdej fazie i na każdym etapie postępowania. Postanowienie – jako akt administracyjny - różni się od decyzji przede wszystkim zakresem rozstrzygnięcia i rodzajem wywoływanych skutków prawnych. Co do zasady postanowienie nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy ( art. 123 § 2 k.p.a.). Jednak pewna kategoria postanowień, ingerujących władczo i jednostronnie w sferę prawną uczestnika postępowania, zrównana została - w kwestii trwałości tych postanowień - z decyzjami administracyjnymi. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, stosuje się bowiem odpowiednio, między innymi, przepisy normujące wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Powyższe oznacza, że postępowaniu "zakończonym" postanowieniem na które służy zażalenie (a więc również zaskarżonym postanowieniem), organy zobowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania, jest fakt niebrania przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. Tę przesłankę należy rozpatrywać przede wszystkim na płaszczyźnie przywołanego wyżej art. 10 k.p.a. Uwzględniając zatem odrębności pomiędzy decyzją a postanowieniem, można stwierdzić, że okolicznościach rozpatrywanej sprawy, brak udziału w postępowaniu wyrażał się przede wszystkim w braku udziału w czynnościach kończących to postępowanie, realizowanych przez doręczenie stronie postanowienia. Sytuacja taka powoduje, pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie swojego interesu prawnego w toku instancji. Jeżeli więc – jak wynika z akt sprawy - organ pierwszej instancji nie doręczył postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną J. K., to tym samym pozbawił ją prawa obrony swoich interesów prawnych, przez ewentualne złożenie zażalenia do organu drugiej instancji. W takim przypadku strona ma prawo żądać wznowienia postępowania. Dodać też należy, że pierwszą czynnością prawną jaka do tej strony dotarła było ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podejmując to postanowienie nie zwrócono jednak uwagi, że organ pierwszej instancji wydał swoje postanowienie z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Działanie takie spowodowało również naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., gdyż czynny udział strony w każdym stadium postępowania, ma na celu - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto utrzymanie w mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia nie spełniało wymogów dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega nie tylko na wydaniu dwóch rozstrzygnięć przez organy obu instancji (jeżeli strona skorzysta ze środka zaskarżenia), ale też – a może przede wszystkim – na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Poza przedstawionymi uwagami Sąd zauważa, że postanowienia wydane przez organy obu instancji nie spełniają wymogów wnikających z art. 124 § 2 w związku z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Treść uzasadnienia musi zaś odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. do stosowania którego odsyła art. 126 tej ustawy. Musi zatem zawierać ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz wskazywać przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanych przez organ. W ocenianych postanowieniach nie odniesiono się jednak do podstawowych kwestii formalnych warunkujących ustalenie opłaty legalizacyjnej. Organy nie wyjaśniły bowiem czy przeprowadzone było postępowanie sprawdzające, o którym mowa w art. 49 ust. 1 i jaki był jego efekt, pomimo, że czynności te obligatoryjnie muszą poprzedzać ustalanie omawianej opłaty. Organ pierwszej instancji, mając wyraźne zalecenie w tej kwestii zawarte w postanowieniu kasacyjnym z dnia 17 marca 2004 r., w ogóle się w tej materii nie wypowiedział, natomiast organ drugiej instancji praktycznie ograniczył się do stwierdzenia, że strona dostarczyła wymagane dokumenty i że budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie wiadomo natomiast, czy wszystkie złożone przez inwestora dokumenty spełniały wymogi określone ustawą. Takiej oceny nie mógł również dokonać Sąd, ponieważ większości tych dokumentów nie było w aktach. Przedstawiając powyższe uwagi trzeba jednak zaznaczyć, że pozostaną one aktualne jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy kompetentny organ, pop przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego, ustali, że opłata legalizacyjna powinna być określona na podstawie art. 49 ust. 2. Zakres czynności sprawdzających w przypadkach uregulowanych w art. 49 b jest bowiem nieco odmienny, co należy uwzględnić. Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu zawartego w skardze, podnieść trzeba że – jak wcześniej wskazano – z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie można wykluczyć, iż podstawą ustalenia opłaty legalizacyjnej jest przepis art. 49 b omawianej ustawy, który znajduje zastosowanie w przypadku samowoli budowlanych obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia. Motywy takiego stanowiska przytoczone przez Sąd różnią się jednak od motywów wskazanych przez skarżącego. Przedstawiona w skardze argumentacja nie może być uznana za trafną. Wykazane przez organy, a niekwestionowane przez skarżącego rodzaj i skala prac budowlanych jakie zostały poczynione wskazują, że dokonał on odbudowy obiektu a nie jego remontu. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że: "nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. (patrz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 29 marca 2001 r., SA/Bs 852/00, ONSA 2002, Nr 2, poz. 85; podobnie w wyroku WSA z dnia 27 października 2004 r., SA/Rz 2137/02, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 106). Zdaniem składu orzekającego przedstawiony pogląd ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro skarżący dokonał najpierw rozbiórki obiektu gospodarczego, a następnie na istniejącej podmurówce wybudował obiekt na nowo. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uchybienia, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Orzeczenia te jako naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszające przepisy w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II spowodowane było koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 wskazanego aktu.