II SA/Wr 460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Cisek, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Starosty Z. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. o przyznaniu odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.Ś. z dnia [...], Nr [...] postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 158 § 2 i art. 160 kpa stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.Ś.z dnia [...] nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego wraz z budynkami, położonego we wsi L. i wsi J., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania działki nr [...] o powierzchni 1,23 ha i działki nr [...] o powierzchni 1,90 ha – położonych we wsi J. oraz stwierdziło, że wskazana wyżej decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B.Ś., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania działki nr [...]o powierzchni 2,06 ha położonej w L., działki nr [...] o powierzchni 3,17 ha, działki nr [...] o powierzchni 2,41 ha i działki nr [...] o powierzchni 2,1 ha położonych w J., wydana została bez podstawy prawnej, jednak stwierdzenie jej nieważności jest niemożliwe, bowiem w tej części wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.na podstawie art. 160 § 1-4 kpa przyznało od Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę Z. na rzecz J. Ż. i S. S.-Ż. odszkodowanie w wysokości po 240.808,50 zł, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa samowolnie opuszczonego, stanowiącego własność J. Ż. i S. S.-Ż. j. Pismem z dnia 16 marca 2007 r. Starosta Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr SKO [...]. Pismem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało, że nie będzie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Ustosunkowując się do treści pisma Starosty Z. i wywodząc, że Starosta Z. nie jest stroną postępowania, w którym zostało przyznane odszkodowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że skoro starosta jako pierwszoinstancyjny organ administracji w przedmiotowej sprawie nie może być stroną postępowania, to przedłożonemu wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu na rzecz J. Ż. i S. S.-Ż. nie zostanie nadany bieg administracyjny. Polemizując z treścią tego pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , Starosta Z. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r. wystąpił z żądaniem wydania decyzji w trybie art. 157 § 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Kolegium z dnia 19 stycznia 2007 r., gdyż obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości załatwienia wniosku strony zwykłym pismem. W odpowiedzi na to pismo Starosty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia [...] nr [...] poinformowało Starostę Z. , iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 kwietnia 2007 r. W dniu 9 lipca 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęła skarga Starosty Z. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. Ż. i S. S.-Ż.. W skardze tej Starosta Z. przedstawił argumentację dotyczącą przyczyn, z powodu których – jego zdaniem – należało stwierdzić nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] oraz podał, że uznał, iż "przedmiotowe pismo SKO z dnia 16 kwietnia 2007 r. uznać należy za decyzję administracyjną mimo, iż jej forma nie odpowiada przyjętym standardom dla decyzji administracyjnych". Oświadczył, że: "Swoje pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r. skarżący traktuje jako wezwanie SKO do usunięcia naruszenia prawa i wobec uzyskanej w dniu 6 czerwca 2007 r. odpowiedzi zaskarża niniejszym pismo-decyzję SKO z dnia 16 kwietnia 2007 r. W świetle obowiązujących od 1 września 2004 r. przepisów SKO winno było stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Stąd też decyzja SKO z dnia [...] jako sprzeczna z prawem powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, bądź – ewentualnie – o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie Kolegium podkreśliło, że – jego zdaniem – "Starosta jako pierwszoinstancyjny organ administracji w przedmiotowej sprawie nie może być stroną postępowania", a więc przedłożonemu wnioskowi z dnia 16 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu na rzecz [...] nie został nadany bieg administracyjny. Z tego samego względu nie nadano biegu wnioskowi z dnia 1 marca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 art. 3 cytowanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 4 tej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie Starosta Z. wniósł skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 kwietnia 2007 r. nr SKO 4141/130/2006 o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia 19 stycznia 2007 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. Ż. i S. S.-Ż.. Skarżący co prawda wywodził, że "przedmiotowe pismo SKO z dnia 16 kwietnia 2007 r. uznać należy za decyzję administracyjną mimo, iż jej forma nie odpowiada przyjętym standardom dla decyzji administracyjnych", jednak wcześniej sam polemizując z treścią tego pisma, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r. wystąpił z żądaniem wydania decyzji w trybie art. 157 § 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Kolegium z dnia 19 stycznia 2007 r., podnosząc, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości załatwienia wniosku w tym przedmiocie zwykłym pismem. Przyznawał zatem wówczas, że pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr SKO [...] nie jest decyzją. Z akt administracyjnych wynika, że przed sporządzeniem zaskarżonego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na posiedzeniu w dniu 12 kwietnia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku Starosty Z. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. Ż. i S. S.-Ż., postanowiło "udzielić pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie". Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyraźnie zaznaczyło, że przedmiotowe pismo jest "pisemną odpowiedzią", a nie decyzją. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo jest decyzją. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w przytoczonych wyżej przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co sprawia, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie – w myśl powołanych wyżej przepisów – jest niedopuszczalna. Wobec powyższego – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji postanowienia. Niezależnie od powyższego wypada zaznaczyć, że – wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. – Starosta Z. , jako następca prawny Naczelnika Miasta i Gminy w Bardzie Śląskim, zwłaszcza w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 308/00 (LEX nr 81737) i uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 19/99 (ONSA 2000/3/95; podobnie glosy aprobujące: J. Kremis, Glosa do uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 19/99, Orzecznictwo Sądów Polskich 2001/3/41; R. Szarek, Glosa do uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 19/99, Orzecznictwo Sądów Polskich 2001/1/15), ma przymiot strony w odszkodowawczym postępowaniu administracyjnym. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło poprzestać na powiadomieniu pismem Starosty Z. , że nie będzie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, lecz – o ile uważało, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji – zgodnie z art. 157 § 3 kpa powinno było wydać decyzję. Wysłanie zaskarżonego pisma nie stanowiło zatem załatwienia przedmiotowej sprawy. Na niezałatwienie sprawy w terminie przysługiwały jednak Staroście inne środki prawne niż skarga do sądu administracyjnego na pismo Kolegium z dnia 16 kwietnia 2007 r. Ewentualną zaś skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Starosta Z. winien poprzedzić wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 kpa.