II SA/Wr 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski - (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata R.K. - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 ( dwieście czterdzieści) złotych, wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 ( pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...], o umorzeniu przeprowadzonego postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji tego organu z dnia [...] Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr 219/03 obręb Centrum w Dz.. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny, wskazał że Starosta Dz., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.Sz. pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Następnie wobec faktu stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego o znaczącym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. z dnia [...] Nr [...]), Starosta decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] Nr [...], w której organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu i wydanego pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę, narusza przepisy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na wymienioną decyzję ostateczną rozpatrywał WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 12 października 2006r. (sygn. akt 203/04) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że decyzja uchylająca decyzje o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego została wydana z naruszeniem tego przepisu, ponieważ PINB w Dz. nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co przesądziło o braku przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast - jak podkreślono w wyroku - organ pierwszej instancji w swojej decyzji powołał się ogólnie na informacje zawarte w pismach Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków we W. - Delegatura w W. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. z dnia [...] Nr [...], uchylając się od uzasadnienia faktycznego i prawnego. Starosta Dz. realizując wskazane w wyroku zalecenia, pismem z dnia 21 kwietnia 2008r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wniosków i zastrzeżeń. Z tej możliwości skorzystał inwestor, zapoznając się z aktami sprawy w dniu 28 kwietnia 2008r.. Jednocześnie organ pierwszej instancji wystąpił do właściwego organu nadzoru budowlanego oraz Burmistrza Miasta Dz. o dostarczenie posiadanych w sprawie dokumentów z postępowania przeprowadzonych przez te organy. PINB w Dz. w piśmie z dnia 30 kwietnia 2008r. poinformował, że w wyniku wszczętego z urzędu postępowania postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wstrzymał roboty budowlane, zaś postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek w postaci dostarczenia ekspertyzy technicznej, którego inwestor nie wykonał. Jednocześnie wskazał, że po otrzymaniu pisma z dnia 29 marca 2004r. Burmistrza Miasta Dz., zawiadamiającego o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego poprzez rozbiórkę wybudowanego pawilonu, dokonał czynności kontrolnych, które potwierdził, iż przedmiotowy pawilon gastronomiczny nie istnieje. Brak przedmiotu postępowania - jak stwierdził PINB - przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, które będzie podlegało umorzeniu. Odpowiadając na pismo Starosty, Burmistrz w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008r. poinformował, że działka nr 219/03 stanowi pas drogi publicznej - Rynek, zaś inwestor nie uzyskał pozwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej nr [...] Rynek w Dz. i umieszczenie w nim obiektu handlowego. W obrocie prawnym istnieje bowiem decyzja tego organu z dnia [...] znak [...], nie zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO w W. z dnia [...] Nr [...]. Powyższe stanowi o braku tytułu prawnego do nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Starosta Dz. kończąc przeprowadzone postępowanie, podjął rozstrzygnięcie o jego umorzeniu decyzją z dnia [...] Nr [...]. Wojewoda D. analizując materiał dowodowy, stwierdził, że w omawianej sprawie zakończenie czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego oraz wykonanie egzekwowanego obowiązku podlegającego na uwolnieniu zajętego odcinka drogowego drogi gminnej nr [...] - Rynek w Dz., poprzez rozbiórkę omawianego pawilonu gastronomicznego, potwierdzonych przez właściwy organ nadzoru budowlanego, stanowiło przesłankę umorzenia postępowania. Fakt dokonanej rozbiórki uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Organ II instancji zauważył nadto, że w omawianej sprawie brak istnienia przedmiotu postępowania, poprzez rozbiórkę obiektu, stanowi o niedopuszczalności wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, organ. przed którym to postępowanie się toczy, jest zobowiązany zatem do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] wniósł M.Sz., domagając się jej uchylenia w całości i wydanie pozwolenia na budowę spornego pawilonu gastronomicznego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest nietrafna, natomiast uchylenie przez Starostę Dz. pozwolenia na budowę w/w pawilonu w trybie art. 36a Prawa budowlanego mija się z prawdą. Ponadto strona oświadczyła, że posiada wszystkie materiały budowlane z rozebranego pawilonu, zaś na gruncie pozostały wykonane przyłącza energetyczne i wodno-kanalizacyjne. W związku z tym ma zamiar kontynuować budowę. Z tych względów skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa i czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy orzekające, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie wskazanym w powołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje, tj. pawilon gastronomiczny na działce nr 219/03 obręb Centrum w Dz. został rozebrany. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek M.Sz. Starosta Dz. wydał w dniu [...] decyzje Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr 219/03 obręb Centrum w Dz.. Następnie zostało wszczęte postępowanie (będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy) w sprawie istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę w/w inwestycji w trybie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jednocześnie z prowadzonym postępowaniem w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego oraz Burmistrzem Miasta Dz.. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Burmistrz Miasta Dz. zastosował - wobec niewykonania przez M.Sz. obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 stycznia 2004. Nr [...] - wykonanie zastępcze, tj. usunięciu tymczasowego obiektu budowlanego i przywrócenie pasa drogi gminnej nr [...] - Rynek w Dz.. Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Burmistrza Miasta Dz. z dnia 29 marca 2004r., adresowanego do skarżącego, wynika natomiast, że zakończono czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu egzekwowanego obowiązku podlegającego na uwolnieniu zajętego odcinka pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - Rynek w Dz., poprzez rozbiórkę umieszczonego w nim obiektu. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. poinformował Starostę, że po otrzymaniu w/w zawiadomienia Burmistrza Miasta Dz. z dnia 29 marca 2004r. o zakończeniu czynności egzekucyjnych przeprowadził kontrole w terenie, która wykazała, że przedmiotowy pawilon gastronomiczny, którego budowa została rozpoczęta na podstawie decyzji Nr [...] wydanej dla M.Sz., obecnie nie istnieje, ponieważ został rozebrany. Powyższe okoliczności sprawy pozwalają stwierdził, że postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia przez skarżącego od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr 219/03 obręb Centrum w Dz., decyzją Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...], prowadzone w trybie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe. Zatem formalne zakończenie postępowania w tej sprawie poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie - w myśl dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. - było jak najbardziej prawidłowe. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornego pawilonu gastronomicznego, należy zaznaczyć, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie w sprawie, do tego bowiem powołane są organy administracji publicznej. Sądy te badają jedynie pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Ponadto, skoro zostało umorzone postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr 219/03 obręb Centrum w Dz.. Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy w związku z § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). k.g.