II SA/Wr 460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na montażu anten I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta W. zgłosił sprzeciw, w trybie art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, do zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem B. Spółka z o.o. z/s w Z. obejmującym montaż anteny AS 1800 0 szt. 1, anteny UD8 – szt. 1, szafy telekomunikacyjnej – szt. 1 przy ul. D. [...] w W., Obr. S. [...], uznając że wymienione we wniosku roboty nie mogą być wykonane w oparciu o zgłoszenie a jedynie w oparci o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, że wymienione roboty stanowią budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, gdyż obejmują budowę całej stacji nadawczej telewizji cyfrowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka B. zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż oparta jest na błędnej ocenie stanu faktycznego i niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. z naruszeniem art. 3 pkt 3, art. 28. art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że roboty zgłoszone budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, a ponadto z naruszeniem § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez błędne zaliczenie do budowli określonych w zgłoszeniu robót nazwanych przez Starostę stacją nadawczą telewizji cyfrowej traktowanej przez Starostę jako całość techniczno-użytkowa. Strona odwołująca nie zgodziła się ustaleniami Starosty, że wymienione w zgłoszeniu roboty stanowią telekomunikacyjny obiekt budowlany. Planowane bowiem roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane do żadnej pozycji z zamkniętego katalogu telekomunikacyjnych obiektów budowlanych wymienionych w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego planowane przedsięwzięcie rozpatrywane zarówno jako poszczególne części składowe, jak i jako całość, nie może być uznane za telekomunikacyjny obiekt budowlany, gdyż narusza to przepis § 3 pkt 3 powyższego rozporządzenia. Przy zastosowanej interpretacji Starosty w skład stacji musiałby wchodzić również komin, na którym planowany jest montaż 2 anten, który jako istniejący obiekt nie jest przedmiotem zgłoszenia, a bez którego wykonanie zgłoszonych robót nie byłoby możliwe. Ponadto przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definiuje budowlę jako stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i uzgodnieniami (prawidłowo winno być urządzeniami). Zgodnie z tym przepisem, zdaniem Spółki, nie stanowią budowli same instalacje i urządzenia, gdyż brak im części budowlanej (podpory): wieży, komina, masztu, aby stanowić całość techniczno-użytkową. Art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz załączniki do ustawy Prawo budowlane definiujący kategorie obiektów budowlanych, nie dają jakiejkolwiek podstawy do uznania planowanego przedsięwzięcia za telekomunikacyjny obiekt budowlany (sieć telekomunikacyjną), gdyż w kontekście innych wymienionych obok siebie w tych przepisach sieci dotyczą obiektów liniowych – sieci przewodowych, które na pewno nie służą do emisji sygnałów radiowych. Z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego wprost wynika, że budowa szafy telekomunikacyjnej jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie sposobu rozumowania Starosty spowodowałoby, że przepis ten byłby martwy, gdyż budowa szafy telekomunikacyjnej to zawsze element składowy jakiejś funkcjonalnej całości. Na skutek rozpatrzenia odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z opisu i zakresu robót oraz załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że w ramach inwestycji objętej zgłoszeniem inwestor zamierza wykonać roboty budowlane obejmujące budowę nowej stacji B. polegające na montażu konstrukcji wsporczych anten mocowanych do płaszcza komina Przedsiębiorstwa C. S.A. w W., montażu anten rozsiewczej i odbiorczej oraz okablowania, posadowieniu urządzeń stacji na gruncie (szafa telekomunikacyjna). Wobec powyższego organ uznał, że ta inwestycja w rzeczywistości maiłaby polegać na realizacji stacji nadawczej telewizji cyfrowej. Zgodnie bowiem z przedłożoną dokumentacją wszystkie wyszczególnione we wniosku elementy zostaną bowiem połączone ze sobą za pomocą okablowania tworząc w ten sposób całość techniczno-użytkową. Organ II instancji dodał ponadto, że choć ustawodawca nie wymienia stacji nadawczej telewizji cyfrowej w katalogu obiektów budowlanych wskazanych w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, to katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i obejmuje również całości techniczno-użytkowe. Przedmiotowa stacja, zdaniem organu odwoławczego, jest budowlą ponieważ stanowi całość techniczno-użytkową, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Zatem inwestycja ta wyklucza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o instytucję zgłoszenia i przesądza o konieczności uzyskania pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie wymienił bowiem tego rodzaju obiektów w katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sztuczne wyodrębnienie poszczególnych robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i objęcie ich jedynie procedurą zgłoszenia prowadziłoby natomiast do obejścia przepisów ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. Sp.z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3, art. 29 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się do dowodów przedstawionych w odwołaniu od decyzji Starosty W. oraz braku wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia decyzji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na jej rzecz od Wojewody D. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka przypomniała, że zgodnie z art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego obiekt budowlany to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Niezamknięty wykaz budowli zawiera pkt 3 tego artykułu. Zatem obiekt budowlany stanowi każda pozycja z wykazu zawartych w pkt 3 budowli, która stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nie wszystkie obiekty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 i ust. 1 pkt 7 ustawy zgłoszone roboty są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego nie warunkują zwolnienia wymienionych w tym przepisie budów i robót budowlanych od tego, czy stanowią one, czy też nie stanowią całości techniczno-użytkowej, gdyż z mocy prawa są zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Planowane roboty nie stanowią całości techniczno-użytkowej, o jakiej mówi Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji. Całość techniczno-użytkowa nie jest samodzielnym bytem, ale powinna być rozpatrywana w powiązaniu z zasadniczymi elementami obiektu budowlanego jakim jest budynek i budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Niepoparte żadnym przepisem i bezzasadne jest twierdzenie Wojewody D., że połączenie kilku elementów robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w jednym zgłoszeniu stanowi całość techniczno-użytkową wymagającą pozwolenia na budowę. Wojewoda D. wydając decyzję zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy a zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wydając decyzję w uzasadnieniu podać przyczyny, z powodu których części dowodów i faktów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wojewoda w swojej decyzji nie odniósł się do przytoczonego w odwołaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, które w § 3 zawiera zamknięty katalog telekomunikacyjnych obiektów budowlanych oraz cytowanego w odwołaniu orzecznictwa sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz, 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącej było wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej stacji nadawczej telewizji cyfrowej A., polegających na instalacji konstrukcji wsporczych anten na istniejącym żelbetowym kominie ciepłowni o wysokości 100 m ( komin wyposażony jest w 4 galerie robocze na różnych wysokościach), montażu anten do tych konstrukcji wsporczych i ich okablowaniu oraz posadowienie na gruncie przy kominie szafy telekomunikacyjnej, w której umieszczone zostaną urządzenia stacji. Według informacji zawartej w projekcie budowlanym, obiekt komina nie podlega ochronie konserwatorskiej jak również nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco ani też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego nie wymaga także przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgłoszenie wykonania ww. robót Spółka oparła na przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (instalacja anten na konstrukcjach wsporczych) i art. 29 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (posadowienie na gruncie szafy telekomunikacyjnej). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają nie tylko poczynione ustalenia faktyczne, ale również ich wszechstronna ocena w kontekście przepisów prawa materialnego z jednoczesnym ustosunkowaniem się przez organ do zgłoszonych zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu, postępowanie odwoławcze na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ odwoławczy w badanej sprawie nie dopełnił obowiązku weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, w szczególności nie rozważał w ogóle, czy przedłożony projekt budowlany zawiera wszelkie informacje i ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć wypada, że już organ I instancji w końcowej części decyzji wskazuje na istniejące braki w zgłoszeniu. Jednakże, jak wyjaśnił, nie skorzystał z możliwości nałożenia na wnioskodawcę w drodze postanowienia uzupełnienia zgłoszenia, gdyż jego zdaniem nie miało to wpływu na wniesienie sprzeciwu. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika dla organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe (Dział II k.p.a), które zobowiązują organ do zgromadzenia całego materiału dowodowego. Zatem istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, aby następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy(jest przecież organem merytorycznym) ponownie rozpoznając niniejszą sprawę w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, ewentualnych braków w zgłoszeniu i ewentualnego jej wpływu lub braku wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy też dołączyć dodatkowe, wymienione w tym przepisie materiały. W razie konieczności organ zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia. Ponadto dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony zawarte w odwołaniu, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeżeli zarzuty te dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji ma ogromne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Organy administracji obowiązane są wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy i dlaczego nie uwzględniły argumentacji strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Sąd nie może bowiem uzupełniać wydanej decyzji o stosowną argumentację prawną i "wyręczać" w ten sposób organów administracyjnych w dokonywaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera lakoniczne uzasadnienie prawne, w którym organ ten nie dokonał oceny argumentacji decyzji wydanej przez organ I instancji, nie rozważył ponadto zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Wojewoda D. stwierdził jedynie, że przedmiotowa stacja telewizji cyfrowej poprzez okablowanie jej składowych elementów (niewątpliwie podlegających zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), stanowi "całość techniczno-użytkową", a to zdaniem organu jest wystarczające do zakwalifikowania planowanych robót jako wymagających pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, że tzw. "całość techniczno- użytkowa", jak słusznie podkreśliła to strona skarżąca w skardze, nie jest bytem samym w sobie ale aby uznać, że stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę, musi wystąpić w niej taki element budowlany( który dopiero ma być wykonany a nie już istniejący), który tą właśnie całość techniczno-użytkową w sposób stabilny i bezpieczny połączy. Według oceny Sądu, samo jedynie stwierdzenie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, niepoparte głębszą analizą przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, nie jest wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Budowlami są bowiem wszystkie obiekty, które zostały przykładowo wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz te obiekty budowlane , które są podobne do nich. Wyliczenie to, przy braku definicji pozytywnej, ma bardzo ważne znaczenie normatywne. Oddaje bowiem intencje ustawodawcy. Stacja nadawcza telewizji cyfrowej jest niewątpliwie urządzeniem technicznym. Przepis art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że urządzenie techniczne stanowi budowlę tylko wówczas, gdy jest urządzeniem wolnostojącym. Ustawodawca w sposób jednoznaczny rozróżnia elementy budowlane urządzeń technicznych od samych urządzeń technicznych, uznając za budowlę jedynie te pierwsze z nich(np. części budowlane urządzeń..., fundamenty pod maszyny...) Organ odwoławczy zatem nie przeanalizował, czy planowane do wykonania prace przez skarżącą są podobne do którejkolwiek z wyraźnie wymienionych budowli w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy, czy w przedłożonym projekcie budowlanym wystarczająco dokładnie przedstawiono zakres i sposób wykonania robót budowlanych. Tym samym zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że opisane wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym uchylenie zakwestionowanej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wyżej wymienionych wywodów Sądu i przeprowadzi analizę zastosowanych norm prawnych, a następnie podejmie rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku wynika z wymogu zastosowania przy orzekaniu art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach podjęto na podstawie art. 200 tej ustawy.