II SA/Wr 463/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Kinga Kręć po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia własności gruntów działki nr [...] położonej w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Z. i J. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] (nr [...]) - podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - o odmowie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż z literalnego brzmienia przepisu stanowiącego jego podstawę wynika, że nieruchomość objęta uwłaszczeniem powinna być zabudowana na cele mieszkaniowe zarówno w dniu 26 maja 1990 r, jak i w dniu 24 października 2001 r. Za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy uznano kwestię, czy grunty przedmiotowej działki były zabudowane na cele mieszkaniowe w dniu 26 maja 1990 r. i co należy rozumieć przez tę zrealizowaną zabudowę. Ponieważ ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie definiuje pojęcia gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, Kolegium wskazało, że definicji tej trzeba doszukiwać się w innych przepisach obowiązujących w dniu 26 maja 1990 r. W tej kwestii podzieliło zatem pogląd prezentowany przez organ pierwszej instancji, że należy skorzystać z definicji pojęcia "zakończenia zabudowy" jaką zawierał obowiązujący w tej dacie art. 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. 1989 r., Nr 14, poz. 74 z późn.zm.), zgodnie z którym, o zakończeniu zabudowy decydował fakt zawiadomienia o oddaniu domu lub budynku do użytku. W zakresie zawiadomienia o oddaniu do użytku, odpowiednie zastosowanie znajdowały zaś obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ponieważ z akt sprawy nie wynikało, aby przed dniem 26 maja 1990 r. właściciele budynku realizowanego na przedmiotowej działce, zawiadomili właściwy organ o oddaniu budynku mieszkalnego do użytku - co zresztą nie było możliwe, gdyż jak sami przyznają, w tej dacie "budynek był pokryty dachem i miał już ściany działowe"- zatem w świetle przywołanych uregulowań prawnych, organ uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], nie była zabudowana w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. W skardze na powyższą decyzję Z. i J. T. wnieśli o jej uchylenie oraz o orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie . Wskazano również, 2 sygn.akt II SA/Wr 463/04 że doszło do "nieporozumienia co do meritum sprawy, bowiem co innego jest oddanie budynku do użytku, a co innego jest nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe". Skarżący podnieśli, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, zakończenie zabudowy gruntów definiuje inaczej niż przyjęły to organy. Na potwierdzenie powołano przepis art. 29 ww. ustawy, z którego -jak twierdzili skarżący -wynikało, że za zakończenie zabudowy należy rozumieć wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Wobec powyższego stanowisko obu organów jest dla nich niezrozumiałe, tym bardziej, że w dniu 26 maja 1990 r. obiekt znajdujący się na przedmiotowej działce, był w stanie surowym zamkniętym. Skarżący nie zgodzili się również ze stosowaniem w przedmiotowej sprawie przepisów art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r., kwestionując przy tym dokonaną przez organ wykładnię tego przepisu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego - tak jak żądano tego w skardze - lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując oceny w granicach ustawowo przyznanych kompetencji Sąd związany jest stanem prawnym i faktycznym jaki istniał w momencie podejmowania decyzji. Wychodząc z tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Przechodząc do oceny ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych, należy przede wszystkim zważyć, że zaskarżona decyzja wydana została m. innymi na podstawie przepisu 3 sygn.akt II SA/Wr 463/04 art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowiły, nieobowiązujące obecnie, przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz.1209 z późn. zm ). W myśl art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Jak zasadnie przyjął w swojej decyzji organ odwoławczy, obie przesłanki odnoszące się czasu trwania użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie. Wymagana jest przy tym tożsamość osób do których przepis ten się odnosi, co oznacza, że te same osoby musiały być użytkownikami wieczystymi nieruchomości w obu wskazanych datach. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący w obu wymienionych w ustawie datach, byli współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Fakt ten w sposób jednoznaczny potwierdzają, dowody zgromadzone w aktach sprawy. Należy jednak zauważyć, że dla skorzystania z dobrodziejstwa omawianej ustawy, nie wystarczy spełnienie określonych w jej art. 1 ust. 1 przesłanek podmiotowych, ale konieczne jest również, spełnienie wynikających z tego przepisu kryteriów przedmiotowych. Ustalono w nim bowiem, że zakresem przedmiotowym ustawy objęte są wyłącznie pozostające w użytkowaniu wieczystym nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe oraz stanowiące nieruchomości rolne. Istotą rozpatrywanej sprawy - a zarazem podstawową kwestią sporną -było zaś ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania, mieści się w tak ustawowo zakreślonych granicach. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, ustawodawca nie wyjaśnił pojęcia "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe". W takiej sytuacji, zgodnie z regułami wykładni systemowej, próbę jego zdefiniowania należy podjąć przez analizę innych aktów prawnych, które mogą dotyczyć przedmiotowej materii. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że dotyczy on nieruchomości już zabudowanych na cele mieszkaniowe, a więc takich, na których proces zabudowy na ten cel został już dokonany. Dla prawidłowej interpretacji omawianej normy, konieczne jest zatem, zdefiniowanie momentu w którym można uznać, że mamy do czynienia z zabudowaniem takiej nieruchomości w sensie prawnym. Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi tutaj o 4 sygn.akt II SA/Wr 463/04 zabudowę nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym, a więc nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wśród obowiązujących aktów prawnych podstawowe znaczenie w tym zakresie niewątpliwie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), które określają zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1). Ustalając zasady zagospodarowania nieruchomości publicznych oddawanych w użytkowanie wieczyste i trwały zarząd ustawodawca wyjaśnił, że przez zakończenie zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uważa się, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (art. 62 ust. 3). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej uregulowania, w tym fakt, że znajdowały one zastosowanie do nieruchomości publicznych pozostających w użytkowaniu wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zasadne wydaje się przyjęcie, że w postępowaniu o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości prowadzonym na podstawie tej ustawy, ustalenie zabudowania bądź niezabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe, powinno odbywać się według reguły wynikającej z art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów ustawy o nabywaniu prawa własności przez użytkowników wieczystych nie wynika jednak wprost w jakim momencie omówione wyżej okoliczności mają być oceniane: czy w momencie wejścia w życie ustawy, czy w dniu 26 maja 1990 r. lub w dniu 24 października 2001 r. -jako datach granicznych - w których uprawniony musi posiadać status użytkownika lub współużytkownika wieczystego, czy też w obu tych datach łącznie. Organ odwoławczy dokonując oceny tych okoliczności, za wiążący przyjął dzień 26 maja 1990 r. i stan faktyczny jaki istniał na gruncie w tym dniu. Zdaniem Sądu, przyjęty przez Kolegium sposób wykładni, który doprowadził organ do przedstawionego stanowiska, należy jednak uznać za błędny. Analiza treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. dokonana przy zastosowaniu wykładni gramatycznej i celowościowej prowadzi bowiem do wniosku, że dla oceny, czy nieruchomość objęta postępowaniem o nieodpłatne nabycie prawa jej własności jest zabudowana na cele mieszkaniowe, miarodajny jest stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 r. Przedstawiony sposób wykładni nie daje też podstaw do wnioskowania, że wolą ustawodawcy było stworzenie kolejnego ograniczenia dla podmiotów mogących korzystać z ustawowego 5 sygn.akt II SA/Wr 463/04 przywileju uwłaszczenia poprzez wymóg istnienia zabudowy mieszkalnej na nieruchomości objętej przekształceniem w dniu 26 maja 1990 r. Podobny pogląd prezentowany był już w innych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jakie zapadały w analogicznych sprawach. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie, również podziela (por. sprawy sygn.akt II SA/Wr 1216/03 lub sygn akt II SA Wr 204/05). Wobec przedstawionych wyżej wywodów, za niezasadne należy również uznać, odwoływanie się przy ocenie omawianej okoliczności, do przepisu art. 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, oraz w konsekwencji, do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Skoro bowiem ocena przesłanek przedmiotowych, winna być dokonana na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2001 r., nie było potrzeby sięgania do aktów prawnych, które na długo przed tym dniem utraciły swoją moc obowiązującą. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego, że warunek ustalony w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, dotyczący zabudowania nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym na cele mieszkaniowe, jest zachowany tylko wówczas, gdy zabudowa taka istniała już w dniu 26 maja 1990 r., a budynek mieszkalny był w tej dacie oddany do użytku. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu. 6