II SA/Wr 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. (dalej: skarżący) wniósł o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jej wykonanie grozi wyrządzeniem stronie niepowetowanej szkody. Wstrzymanie wykonania decyzji pozwoli na rozpoznanie skargi bez uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego. Skarżący wskazał, że prowadzenie równolegle do postępowania sądowoadministracyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spowoduje, że ewentualne powodzenie niniejszej skargi może okazać się iluzoryczne, gdyby wcześniej wydane zostało pozwolenie na budowę. Skarżący wskazał nadto, że niebezpieczeństwo wywołania szkody uzasadniają argumenty przytoczone w zarzutach skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 VIII 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 VIII 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14). Tym samym, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu (por. postanowienie NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 52/05). Oprócz przesłanek warunkujących udzielenie przez sąd ochrony tymczasowej objaśnienia wymaga również definicja wykonania aktu administracyjnego, tj. decyzji lub postanowienia. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. również J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 22). Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu uprawnionego lub zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu i niekiedy innych podmiotów; por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 286–290 i P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 56–57), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny (por. J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 21–22). W świetle powyższego, podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, która nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie nakłada tym samym na adresatów żadnych obowiązków ani też nie przyznaje im uprawnień. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne stanowi rozstrzygnięcie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest jakiekolwiek zachowanie się skarżącego lub pozostałych stron postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie może nadać stronie uprawnień bądź ustalić obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Decyzja taka nie niesie ze sobą żadnych dyspozycji działania, nie korzysta zatem z przymiotu wykonalności. Nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Z tych też przyczyn objęcie zaskarżonej decyzji ochroną tymczasową nie jest możliwe. Wskazać nadto należy, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Stąd też argumentacja rozpoznawanego wniosku odsyłająca do zarzutów skargi nie może odnieść skutku i być uwzględniana na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.