II SA/Wr 464/05

Sygnatura akt II SA/Wr 464/05 W Y R O K W IMIENIU R Z E C Z P OS P O LI T E J POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. i E. M. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących 500 zł kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 29 grudnia 2004 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek inwestora - G. i E. M. o udzielenie pozwolenia na budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego z garażem wolno stojącym oraz budynku gospodarczego wraz ze stawem hodowli ryb pstrągowatych na działce rolnej nr [...] w R. Pismem z dnia 6 stycznia 2005 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu 14 stycznia 2005 r. Starosta K. wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności złożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia 26 marca 2004 r. (Dz. Urz. Wojew. D. Nr 110, poz. 1958), w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, iż działka nr [...] położona w R. przy ul. L. została oznaczona w planie miejscowym symbolami RP/RZ. Teren RP oznacza tereny użytków rolnych - uprawy polowe, natomiast teren RZ tereny łąk i pastwisk. Zaznaczył, że zgodność realizacji zamierzenia wymaga wprowadzenia zmian przeznaczenia terenu przedmiotowej działki w planie miejscowym. Nawiązując do złożonego wniosku oraz otrzymanego postanowienia Starosty K., inwestor pismem z dnia 17 marca 2005 r. wniósł o ponowne wydanie decyzji 0 pozwoleniu na budowę, uznając żądanie Starosty K. za bezzasadne, oraz zaznaczył, iż nie wypełni obowiązku nałożonego postanowieniem z uwagi na to, że zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Wobec powyższego Starosta K. decyzją z dnia 6 kwietnia 2005 r. (nr [...]) odmówił G. i E. M. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie siedliska. W podstawie prawnej organ przywołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Na uzasadnienie organ wskazał, że wniosek strony nie może zostać uwzględniony, bowiem przedłożony projekt rażąco narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Teren objęty wnioskiem nie dopuszcza budowy nowych budynków mieszkalnych, garaży wolnostojących i budynków gospodarczych. Jest to teren oznaczony w projekcie planu symbolami (podstawowe przeznaczenie) RP - tereny użytków rolnych - uprawy polowe, RZ treny łąk i pastwisk. Od tej decyzji odwołanie do Wojewody D. złożyli G. i E. M.. Odwołujący się wskazują, iż na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami RP/RZ, gospodarstwo chowu ryb pstrągowatych nie jest objęte zakazem zabudowy, interpretacja organu jest zatem niedozwolona. Decyzją z dnia 10 czerwca 2005 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania G. i E. M. od opisanej decyzji Starosty K., Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazał, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago- spodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) ustalenie przeznacze- nia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zago- spodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospoda- rowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej, wskazują, iż teren dział ki nr [...] w R. oznaczony został symbolami 21.RZ i 22.RP. W strukturze funkcjo- nalno- przestrzennej takie oznaczenie postanawia, iż podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny łąk i pastwisk (RZ) oraz tereny użytków rolnych - uprawy polowe (RP). Natomiast jako funkcję uzupełniającą dla trenu oznaczonego symbolem RZ/RP dopuszczono -istniejące i nowo wydzielane drogi, sieci i urządzenia napowietrzonej i podziemnej infrastruktury technicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, lokalizację zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, lokalizację grzebalisk dla zwierząt na glebach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, zalesianie gruntów rolnych pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Jednocześnie dla terenu oznaczonego symbolem RZ1 ustalenia planu dopuszczają funkcję rekreacyjną z towarzyszącymi urządzeniami małej architektury i zielenią urządzoną. Na terenie ustala się zakaz zabudowy. Wobec przytoczonych ustaleń planu organ stwierdza, iż na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuścił możliwości zabudowy polegającej na budowie siedliska składającego się z budynku mieszkalnego z garażem wolno stojącym oraz budynku gospodarczego wraz ze stawem hodowli ryb pstrągowatych. Taki rodzaj zabudowy został przewidziany na terenie oznaczonym w planie miejscowym oznaczony symbolem MR. Dalej organ podkreśla, iż zakres działania organu administracji architektoniczno -budowlanej, przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie z racji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. badanie zgodności dokonuje się na podstawie jego postanowień, ponieważ nie zachodzi okoliczność wymieniona w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że sposób zagospodarowania terenu i zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja inwestycji musi zatem wynikać z ustaleń planu i nie może stać w sprzeczności z jego postanowieniami, ponieważ plan miejscowy jest przepisem gminnym tzn. obowiązującym aktem prawa miejscowego, na co wskazuje przepis art. 14 ust. 8 wymienionej ustawy. Reasumując, organ odwoławczy podziela zajęte stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Na koniec, odnosząc się do pisma G. i E. M. z dnia 12 maja 2005 r. w którym wskazują, iż organ pierwszej instancji naruszył zasady postępowania określone w art. 133 kpa, Wojewoda stwierdza, iż zarzut ten jest zasadny, jednakże pozostaje on bez wpływu na rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 kpa. Przestrzeganie reguł postępowania nie jest bowiem uznaniem organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu Administracyjnego złożyli inwestorzy. Podnieśli w niej zarzuty zbieżne z odwołaniem. Nie podzielili poglądu organów, jakoby obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. nie dopuszczał na działce nr [...] planowanej przez nich inwestycji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "upsa" - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych kompetentne w sprawie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że decyzja nie może być korzystna dla inwestorów, bowiem na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoją zapisy aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., które jak wiadomo są przepisem gminnym. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej) ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w omawianej ustawie zrezygnowano z wydawania, poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w poprzednim stanie prawnym, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chyba że wniosek dotyczy trenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ decyzyjny dysponuje aktualnym planem zagospodarowania terenu. W takim przypadku ustawodawca nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z normami prawa miejscowego. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wedle którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Badając tę zgodność, oba orzekające w sprawie organy uznały, że projektowana inwestycja takiej zgodności nie dochowuje. Zdaniem sądu taki wniosek należy uznać za błędny, lub co najmniej przedwczesny. Jak bowiem wynika z dołączonego do akt fragmentu planu dla terenów oznaczonych RZ w planie jako przeznaczenie podstawowe wyznacza się tereny łąk i pastwisk. 1) Ustala się zakaz wprowadzania zwartych grup zieleni wysokiej, zadrzewień oraz nasadzeń zorientowanych poprzecznie w stosunku do kierunku spływu cieków wodnych. Dopuszcza się istniejące i nowo wydzielane drogi gospodarcze transportu rolnego, sieci i urządzenia napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, lokalizację zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, lokalizację grzebalisk dla zwierząt na glebach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, zalesianie gruntów rolnych pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Dla terenu oznaczonego symbolem RZ1 dopuszcza się funkcje rekreacyjną z towarzyszącymi urządzeniami małej architektury i zielenią urządzoną. Na terenie ustala się zakaz zabudowy. Tak sformułowany zapis sugeruje, iż zakaz zabudowy ma dotyczyć terenu RZ1. Teren ten na rysunku planu oznaczony jest kolorem czerwonym i znajduje się w znacznej odległości od spornej działki. Natomiast dla terenu RP wskazano przeznaczenie podstawowe - tereny użytków rolnych - uprawy polowe. 1) Ustala się zakaz wprowadzania zwartych grup zieleni wysokiej, zadrzewień oraz nasadzeń zorientowanych poprzecznie w stosunku do kierunku spływu cieków wodnych. 2) Dopuszcza się: a) istniejące i nowo wydzielane drogi gospodarcze transportu rolnego, b) sieci i urządzenia napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, dopuszcza się prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych), c) lokalizację zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo- wodne obszarów przyległych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, d) lokalizację grzebalisk dla zwierząt na glebach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, e) zalesianie gruntów rolnych pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Tu z kolei należy zwrócić uwagę na okoliczność, że przewidziano wprost zakaz wprowadzania zwartych grup zieleni wysokiej, natomiast nie wspomniano o zakazie zabudowy. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji pisze, iż działka, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako RP/RZ o podstawowym przeznaczeniu RP - tereny użytków rolnych - uprawy polowe, RZ - tereny łąk i pastwisk. Na obszarach oznaczonych jako RP oraz RZ w planie dopuszcza się realizację określonych przedsięwzięć, do których nie zaliczono budowy nowych budynków mieszkalnych, garaży wolnostojących i budynków gospodarczych. Zdaniem organu pierwszej instancji zabudowa zgodna z wnioskiem dopuszczalna jest jedynie na terenie planu oznaczonym literami MR. Natomiast organ odwoławczy uznał niemożność realizacji przedłożonego projektu także z powodu zamiaru budowy na działce zbiornika wodnego w celu produkcji pstrągów. Zdaniem sądu, dołączony do akt fragment planu nie udziela kategorycznie negatywnej odpowiedzi na pytanie o możliwość realizacji zamierzenia planowanego przez wnioskodawcę. Na rysunku fragmentu planu (k. 4?) działka gruntu o numerze [...] (arkusz mapy 29) znajduje się na terenie oznakowanym literami RP/RZ. Z dołączonego zaś wyciągu części tekstowej wynika, iż dla trenu 21 RZ jako przeznaczenie podstawowe planista przewidział tereny łąk i pastwisk. Na terenie oznakowanym RZ 1 wprowadzono zakaz zabudowy, a istnieje tam możliwość lokalizacji zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych. Natomiast teren RP również dopuszcza lokalizację zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych, natomiast (o czym była mowa wyżej) nie ma tam zapisu o zakazie zabudowy. Reasumując, zdaniem sądu administracyjnego, orzekające w toku kontrolowanego postępowania organy administracji nie dokonały ustaleń niezbędnych w zakresie jednoznacznej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy istotnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na terenie objętym wnioskiem realizację inwestycji, jakiej dotyczy wniosek, stąd w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (ar. 7 i 77 kpa) w stopniu, który mógł mieć wpływ na jej wynik całego postępowania, dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić pomyśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) upsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 upsa, a o tym, że decyzja nie może być wykonana orzeczono na podstawie art. 152 upsa.