II SA/Wr 467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 23 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. C. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. J. C. (powoływany także jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 9 maja 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...], którą organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy ul. S. w W.. Skarżący zamieścił w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po przekazaniu skargi przez organ, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktów, o których mowa w art. 61 § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że instytucja ochrony tymczasowej może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych podjętych w granicach tej samej sprawy. Opierając się na poglądach dotychczas wyrażanych w doktrynie i judykaturze można przyjąć, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" oznacza, że omawiany przepis będzie miał zastosowanie do aktów wydawanych w postępowaniach zaliczanych do trybu głównego /toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji/, jak też do aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych /wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej/ oraz w tzw. postępowaniach wpadkowych do postępowania głównego /np. art. 106 k.p.a./. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy objętej postępowaniem wznowieniowym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24-26). Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd winien odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Ponadto, brzmienie art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego - dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, od niego to jednak wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co oznacza, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu obowiązany jest wskazać okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Niebezpieczeństwo wyrządzenia, na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie może stanowić czysto hipotetycznej ewentualności. Wobec tego musi istnieć realne i wymierne zagrożenie wyrządzenia szkody. Wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji winien być wnikliwie uzasadniony, zawierać argumentację popartą faktami wraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania objętego skargą aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą nie mogą natomiast stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Sąd nie orzeka o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu, a wobec tego nie może stwierdzić, czy wykonanie aktu zagraża powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli skarżący nie wskaże konkretnych okoliczności uzasadniających jego twierdzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że skarżący wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawił rzeczowego uzasadnienia swego wniosku przez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami uprawdopodobniającymi zaistnienie ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Wspólne uzasadnienie skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji de facto ogranicza się do przedstawienia argumentów zmierzających do zakwestionowania legalność wydanych w sprawie decyzji. Podkreślenia natomiast wymaga, że rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi - nie bada legalności zaskarżonego aktu. Kieruje się jedynie przesłankami z art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście podniesionej przez skarżącego argumentacji i okoliczności sprawy. Z tych też powodów brak jest podstaw do przyjęcie, że w sprawie uprawdopodobnione zostały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania objętej wnioskiem decyzji na podstawie art. 61 § 3 powoływanej ustawy. Na marginesie nadmienić należy, że brak przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji nie przesądza o losie skargi, którą Sąd podda odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.