II SA/Wr 467/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2023 r. nr DW 17/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punkcie 2 i 3; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 czerwca 2023 r. (nr DW 17/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm. u.I.O.Ś.) oraz ustaleń kontroli, przeprowadzonej w sklepie D.(1) w B.(1), Gmina S., należącym do D. S.A. z/s w K., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zarządził – od dnia otrzymania - zarządzenia: 1. Przestrzegać obowiązku zawarcia wszystkich postanowień wynikających z ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. 2019 poz. 1680 ze zm., dalej: u.p.m.ż.), które powinna zawierać umowa z organizacją pozarządową dotycząca nieodpłatnego przekazywania żywności; 2. Uwzględniać w masie marnowanej żywności produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kategorii III; 3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności uwzględniając w całkowitej masie zmarnowanej żywności, która jest podstawą do obliczenia opłaty również produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kategorii III; 4. Przestrzegać obowiązku terminowego wniesienia opłaty za zmarnowaną żywność na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą D. S.A. zawarła umowę o nieodpłatne przekazywanie żywności. Nadto, organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 21.07.2023 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił motywy wydanego zarządzenia. W zakresie pkt. 2 organ wskazał, że w trakcie kontroli przedstawiciel kontrolowanego podmiotu przekazał dokumenty handlowe stosowane przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych - kategoria III, w rozumieniu rozporządzenia nr 1069/2009 (produkty takie jak mięsa, szynki, ryby, jaja). Z dokumentów tych wynika, że w roku 2021 kontrolowany przekazał 325 kg tych produktów, a w roku 2022 przekazał 614 kg tych produktów do odbiorcy, którym była spółka B. sp. z o.o., przy czym kontrolowany poinformował, że wyżej wskazane produkty pochodzenia zwierzęcego nie zostały wliczone do masy żywności zmarnowanej. Kontrolowany wyjaśnił, że nie uwzględniając produktów pochodzenia zwierzęcego w masie zmarnowanej żywności posiłkował się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który zwrócił uwagę, że kiedy zostaną wycofane z obrotu środki spożywcze po upływie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia nie jest to marnowanie żywności. Kontrolowany odmówił podpisania protokołu, a w piśmie z dnia 14 czerwca 2023 r. wyjaśnił, że z definicji marnowania żywności wynika wprost, że marnowana żywność to żywność, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji nadal spełnia wymagania prawa żywnościowego, a żywność zakwalifikowana do kategorii III, którą organ kwalifikuje jako zmarnowaną żywność, została wycofana z obrotu w chwili, kiedy nie spełniała już wymagań prawa żywnościowego, a zatem nie klasyfikuje się jej jako żywność zmarnowaną. Zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Po upływie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia istnieje obowiązek wycofania produktów z obrotu. Wyjaśniając motywy wydania pkt. 2 zarządzenia organ podkreślił, że żywność która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej (została zmarnowana) spełnia definicje marnowania żywności, zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy, co znajduje również potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/22 oraz stanowisku Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, wyrażonego w załączniku nr 1 do pisma z dnia 28 lutego 2022 r., dotyczącego interpretacji pojęcia marnowanej żywności. Zgodnie z jego treścią żywność przeterminowaną należy traktować jako żywność zmarnowaną. Tym samym, w ocenie organu, nieuwzględnienie w masie zmarnowanej żywności odpowiednio w roku 2021 i 2022, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych - kategoria III, w ilości 325 kg (rok 2021) oraz w ilości 614 kg (rok 2022) powstałych na terenie sklepu D.(1) w B.(1), stanowi naruszenie art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Z kolei względem pkt. 3 zarządzenia organ wskazał, że masa żywności, która powstała w sklepie D.(1) w B.(1) w roku 2021 i 2022, była jedną ze składowych całkowitej masy zmarnowanej żywności ze wszystkich sklepów D. podlegających pod u.p.m.ż. na terenie województwa dolnośląskiego, która została wyliczona nieprawidłowo. Zgodnie z art. 5 u.p.m.ż. sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. Opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę. Biorąc pod uwagę powyższe – oraz wobec ustalenia, że wskazane wcześniej produkty pochodzenia zwierzęcego nie zostały wliczone do masy żywności zmarnowanej - organ stwierdził, że opłata za zmarnowaną żywność w roku 2021 i w roku 2022 została przez skarżącą nieprawidłowo wyliczona (została zaniżona), co stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe zarządzenie wniosła D. S.A. z/s w K., zaskarżając je w części, tj. w pkt. 2 i 3 i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie: - art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędne uznanie, że pojęcie marnowania żywności obejmuje swoją definicją również produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kategorii III podczas, gdy literalne brzmienie definicji marnowania żywności nie pozwala na dokonanie takiej interpretacji; - art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 7 u.p.m.ż. poprzez błędne przyjęcie, że opłatę za marnowanie żywności należy obliczać uwzględniając w masie zmarnowanej żywności, która jest podstawą do obliczenia opłaty za marnowaną żywność również masę produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych - kategorii III podczas, gdy opłatę za zmarnowaną żywność oblicza się na podstawie masy marnowanej żywności, w definicji której nie mieszczą się produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne. Zdaniem skarżącej produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kategorii III nie są objęte definicją marnowanej żywności. Wobec tego Skarżąca nie uwzględnia w masie marnowanej żywności tych produktów. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd Zastępca Kierownika Działu Ochrony Środowiska ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa tego pojęcia wskazuje na to, że definicja marnowanej żywności nie obejmuje wycofania ze sprzedaży żywności, która nie spełnia wymagań prawa żywnościowego. Sformułowanie "wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego" wskazuje jednoznacznie na to, że spełnienie wymagań prawa żywnościowego powinno być aktualne w chwili wycofania z dystrybucji. Niniejsze koresponduje z brzmieniem art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który konstytuuje a contario obowiązek wycofania z obrotu produktów po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Na potwierdzenie swoich racji skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. Tym samym nie można przyjąć, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i wobec tego zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt. 2 jest sprzeczne z prawem. Nadto, błąd organu w wykładni definicji legalnej marnowania żywności doprowadził do wadliwego wydania również pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego. Skoro bowiem w definicję marnowanej żywności nie wlicza się produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych - kategorii III, przy obliczaniu opłaty za marnowanie żywności nie powinna być uwzględniana ich masa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 w związku z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zw. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla akt lub czynność w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżone zarządzenie pokontrolne, zaliczane do grupy aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako akt władczy administracji publicznej rozstrzygający indywidualną sprawę i określający obowiązki kontrolowanego podmiotu, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowią przepisy u.I.O.Ś. w związku z przepisami u.p.m.ż. Zgodnie z art. 1 u.I.O.Ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (art. 2 ust. 1 pkt 17d u.I.O.Ś.). W tym celu - jak stanowi art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś. - Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1 u.I.O.Ś.). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.I.O.Ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest zatem w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził w wyniku przeprowadzenia kontroli wymienione na wstępie w punktach od 1 do 4 nieprawidłowości, a strona skarżąca zaskarżyła do tut. Sądu pkt 2 i 3. Spór w sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej pojęcia marnowania żywności. Ustawodawca definicję marnowania żywności zawarł w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., zgodnie z którym, marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca spółka. Wykładnia językowa omawianego ustawowego pojęcia wskazuje, że żywność zmarnowana to żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofywania jej z etapu dystrybucji. Brzmienie definicji ustawowej jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę na sformułowanie jakim posługuje się ustawodawca a mianowicie - "spełnia wymogi prawa żywnościowego". Zdaniem Sądu wyrażenie to jest klarowne a użyty dalej w niniejszym przepisie zwrot "w szczególności" dotyczy czynników, z powodu, których żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Chodzi tu o sytuacje, gdy zbliża się upływ terminu przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości, albo występują wady wyglądu środków spożywczych albo ich opakowań. Powołany przepis wskazuje więc przykładowe przyczyny powodujące wycofanie żywności z etapu dystrybucji. W tych okolicznościach definiując pojęcie marnowanie żywności należy przyjąć, że jest to wycofywanie z dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, i przeznaczenie jej do unieszkodliwienia jako odpadu, na przykład z powodu zbliżających się terminów przydatności lub daty minimalnej trwałości. Wnioskując na zasadzie przeciwieństwa, nie będzie marnowaniem żywności wycofywanie z dystrybucji żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Reasumując, definicja, zawarta w art. 2 u.p.m.ż. jest jasna, a ustawodawca wymaga by żywność marnowana w chwili wycofywania jej z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Niniejsze wynika także z definicji żywności, zawartej w art. 2 rozporządzenia (WE) 178/2002, do którego odsyła definicja z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Zgodnie z nim, do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Przeznaczone do spożycia mogą być zaś produkty, które spełniają warunek ze wskazanego art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Wreszcie, nie podważając celu ustawy, jakim jest zapobieganie szeroko pojętemu marnowaniu żywności, trzeba jednak mieć na względzie, że ustawowa definicja marnowania żywności została powiązana z obowiązkiem sprawozdawczym i obowiązkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu po stronie przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Z kolei, według art. 5 ust. 1 u.p.m.ż. sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. Nadto w art. 9 i art. 11 tego aktu, ustawodawca nałożył sankcje za niedopełnienie wskazanych obowiązków. Zdaniem Sądu wykładnia przepisów nakładających obowiązki finansowe na obywateli, czy też przedsiębiorców, musi bazować przede wszystkim na interpretacji językowej. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc, przepisy zawierające sankcje winno się poddawać ścisłej (literalnej) wykładni, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść podmiotu, który w związku ze swoim działaniem musi liczyć się z negatywnymi dla niego konsekwencjami. Błędna wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. i w konsekwencji naruszenie także art. 5 ust. 1 tego aktu doprowadziły do sytuacji, że zarządzenie pokontrolne w pkt. 2 i 3 jako niezgodne z tym uregulowaniem musiało zostać uchylone, co też orzeczono w pkt. I, zaś rozstrzygniecie zawarte w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.