II SA/Wr 467/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 kwietnia 2024 r. Nr SKO 4131/18/2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji biometanu oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 10.04.2024 r. (nr SKO 4131/18/2024), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: spółka lub strona skarżąca), utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) - dalej: u.o.o.ś., decyzję Burmistrza Miasta Ś. z 02.02.2024 r. (nr 1/2024) w sprawie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Zakładu Produkcji Biometanu [...] w miejscowości Ś. na D." na działkach położonych w Ś. przy ul. [...] o numerach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb P. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 10.01.2022 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Miasta Ś. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegać miało na budowie zakładu produkcji biometanu [...] o łącznej nominalnej mocy elektrycznej do 6,4 MW oraz linii technologicznej do produkcji nawozów organiczno-mineralnych. Powierzchnia przeznaczona pod zabudowę przemysłową miała wynosić około [...] ha. Burmistrz Miasta Ś. po rozpatrzeniu powyższego wniosku i zapoznaniu się z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, decyzją z 29.12.2022 r. (nr 1/2022), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przez spółkę przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na sprzeciw lokalnej społeczności dotyczący miejsca planowanego przedsięwzięcia, braku podstaw do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z § 2 ust. 4 pkt 2 i § 2 ust. 11 pkt 3 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy produkcyjno-usługowej położonej w rejonie ul. [...] w Ś., ze względu na brak wykluczenia ryzyka wystąpienia uciążliwości wykraczających poza teren inwestycji oraz braku należytego wyjaśnienia w tym zakresie kwestii dotyczących emisji odorów, a także braku wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu postępowania z wodami opadowymi i roztopowymi. W wyniku rozpoznania wniesionego przez spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z 23.02.2023 r. (nr SKO 4131/3/2023), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ś. z 29.12.2022 r. Organ odwoławczy ocenił za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przez przedsięwzięcie przesłanki zgodności lokalizacji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wskazał na brak prawidłowej, wszechstronnej oceny raportu oddziaływania na środowisko, w tym w zakresie dotyczącym aspektów związanych z przedstawieniem i analizą wariantów przedsięwzięcia oraz określeniem przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium nakazało równie wyjaśnić wątpliwości dotyczące sposobu postępowania z wodami opadowymi i roztopowymi. W wytycznych co do dalszego postępowania organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko oraz możliwości zasięgnięcia opinii biegłego na temat oceny przedłożonego raportu. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, Rada Miejska w Ś. podjęła w dniu [...].11.2023 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w Ś. - Etap I. Decyzją z 02.02.2024 r. (nr 1/2024) Burmistrz Miasta Ś. odmówił spółce określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Zakładu Produkcji Biometanu [...] w miejscowości Ś. na D." na działkach położonych w Ś. przy ul. [...] o numerach ewidencyjnych [...],[...], [...], obręb P., ze względu na niezgodność lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na ustalenia obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów obejmujących inwestycję, który to plan w przewarzającej większości przewiduje zabudowę produkcyjną lub usługową. W § 5 pkt 6 uchwały nr [...] wskazano m.in., że "Do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny produkcji energii, w tym energii odnawialnej, z wyłączeniem energii wiatrowej i biomasy i biogazu. Do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny gospodarowania odpadami, z wyłączeniem: składowisk odpadów, spalarni odpadów, unieszkodliwiania odpadów". Powołując się na takie ustalenia planistyczne organ I instancja stwierdził, że planowane do realizacji przedsięwzięcie jest z nimi niezgodne. Wobec tego organ stwierdził, że skoro od oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zależy dalszy tok postępowania, to stwierdzenie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czyni zbędnym prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prawidłowość takiego postępowania potwierdza przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądownictwo-administracyjne. Spółka wniosła na tą decyzję odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez: - błyskawiczną zmianę przez Burmistrza miejscowego planu dla terenów położonych przy ul. [...] w Ś.; - nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego poprzez błędne zacytowanie w uzasadnieniu decyzji wyroku NSA z 16.09.2018 r., sygn. akt OSK 1036/07. Ponadto sformułowano w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. - art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w związku z § 2 ust. 4 pkt 2 i § 2 ust. 11 pkt 3 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy produkcyjno-usługowej położonej w rejonie ul. [...] w Ś. poprzez wnioskowanie przez organ do Rady Miejskiej w Ś. o zmianę MPSP dla gruntów inwestycyjnych; - art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wykazano, że brak jest podstaw do jej ograniczenia z uwagi na brak przesłanek proporcjonalności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi kontynuowania postępowania w zakresie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Rozstrzygając sprawę po raz drugi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wydało opisaną na wstępie decyzję z 10.04.2024 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania w sprawie, zwrócił uwagę na wytyczne dotyczące powtórzonego postępowania zwarte w jego decyzji z 23.02.2023 r. Dalej organ odwoławczy podkreślił znaczenie w sprawie zasady, zgodnie z którą od oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zależy dalszy tok postępowania, a stwierdzenie sprzeczności lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego, czyni zbędnym prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...].11.2023 r. została podjęta przez Radę Miejską w Ś. uchwała Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w Ś. - Etap I. Zgodnie z tą uchwałą teren obejmujący inwestycję w przeważającej większości przeznaczony został pod zabudowę produkcyjną lub usługową. Jak jednak trafnie zauważył organ I instancji, w treści § 5 pkt 6 uchwały wskazano m.in. że "(...) do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny produkcji energii, w tym energii odnawialnej, z wyłączeniem energii wiatrowej i biomasy i biogazu. Do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny gospodarowania odpadami, z wyłączeniem: składowisk, odpadów, spalarni odpadów, unieszkodliwienia odpadów". Mając zatem na względzie powołane ustalenia planu miejscowego, w ocenie organu odwoławczego, trafnie organ I instancji przyjął, że planowane do realizacji przedsięwzięcie nie jest z nimi zgodne. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznany został zarzut odwołującej się strony, że doszło do naruszenia wcześniej wydanej i już nieobowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ to aktualnie obowiązująca uchwała z [...].11.2023 r. znajduje zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się spółki w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ odwoławczy wskazał, że odmowę wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia podjęto na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Stwierdzenie takiej zgodności musi poprzedzać wydanie każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od tego, czy zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (por. wyrok NSA z 22.06.2020 r. sygn. akt II OSK 329/20). Pismem z 23.05.2024 r. P. sp. z o.o. złożyło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca spółka zarzuciła Kolegium brak odniesienia się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - błyskawiczną zmianę przez Burmistrza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek inwestycyjnych spółki, to jest terenów położonych przy ul. [...] w Ś., - art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, poprzez błędne zacytowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji organu z 02.02.2024 r., wyroku NSA z 16.09.2018 r., sygn. akt II OSK 1036/07. Ponadto podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2 i § 2 ust. 11 pkt 3 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy produkcyjno-usługowej położonej w rejonie ulicy [...] w Ś. poprzez wnioskowanie przez organ do Rady Miejskiej w Ś. o zmianę miejscowego planu dla spornych gruntów inwestycyjnych, w trakcie prowadzonej przez tenże organ procedury środowiskowej; - art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy w toku postępowania przed organem I instancji wykazano, że brak jest podstaw do jej ograniczenia, z uwagi na brak przesłanek proporcjonalności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także nakazanie organowi I instancji kontynuowanie postępowania w zakresie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przez spółkę przedsięwzięcia w oparciu o prawo miejscowe (MPZP) obowiązujące w dniu rozpoczęcia procedury środowiskowej, to jest w dniu 10.01.2022 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało stwierdzić, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Materialnoprawnym punktem odniesienia do oceny zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym powołany przez organy obu instancji przepisy art. 80 ust. 2. W świetle przepisów ustawy środowiskowej zasadą jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, natomiast wyjątkiem odmowa wydania takiej decyzji – może ona nastąpić w razie wystąpienia enumeratywnie określonych przyczyn. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia można wtedy, gdy występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji oceniły, że w przypadku spornego przedsięwzięcia takiej zgodności nie ma. Ocena ta jest determinowana ustaleniem, że obszar, na którym planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w Ś. - Etap I, który został przyjęty przez Radę Miejską w Ś. w dniu [...].11.2023 r. uchwałą Nr [...]. Zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie, położone jest na obszarze, który został oznaczony symbolem 2P-U, dla którego lokalny prawodawca przewidział przeznaczenie pod teren produkcji lub usług. Zgodnie z § 5 pkt 6 uchwały: "Do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny produkcji energii, w tym energii odnawialnej, z wyłączeniem energii wiatrowej i biomasy i biogazu. Do terenów produkcji należy również zaliczyć tereny gospodarowania odpadami, z wyłączeniem: składowisk, odpadów, spalarni odpadów, unieszkodliwienia odpadów.". W świetle powołanej regulacji planistycznej, trafnie orzekające organy przyjęły, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z tymi ustaleniami. Wolą lokalnego prawodawcy, wykluczono na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2P-U lokalizację obiektów budowlanych służących produkcji energii z biomasy i biogazu. Planowane przedsięwzięcie miało polegać na budowie zakładu produkcji biometanu [...] o łącznej nominalnej mocy elektrycznej do 6,4 MW. Bezspornym w sprawie jest to, że taki rodzaj przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Nie ma też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez zaniechanie procedowania w sprawie na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrasznego - uchwała Rady Miejskiej w Ś. z [...].12.2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy produkcyjno-usługowej położonej w rejonie ul. [...] w Ś. - obowiązującego w dniu rozpoczęcia procedury środowiskowej, to jest w dniu 10.01.2022 r. Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (tak też wyrok NSA z 22.06.2020 r. sygn. akt II OSK 329/20, adekwatnie powołany przez organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych). Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., wobec braku odmiennej regulacji w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązkiem organu administracyjnego wydającego decyzję administracyjną było uwzględnić ustalenia co do przeznaczenia terenu wynikające z obowiązującej w dacie wydania decyzji uchwały Nr [...] Rady Miejskie w Ś. z [...].11.2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] w Ś. - Etap I. Pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. okoliczność, że taka uchwała została przyjęta dopiero w toku prowadzanego postępowania środowiskowego, czy też okoliczność, że wprowadziła ona rozwiązania, które w praktyce wykluczyły możliwość zrealizowania przedsięwzięcia. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Interpretacja przepisów planu miejscowego była trafna, wobec czego nie można przyjąć, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości. Jeżeli natomiast skarżąca strona uważa, że w jej przypadku doszło do naruszenia ustawy Prawo przedsiębiorców oraz Konstytucji RP, polegających na ograniczeniu wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej z uwagi na brak spełnienia przesłanki proporcjonalności, to powinna rozważyć możliwość dochodzenia ochrony prawnej w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.