II SA/Wr 468/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M. W. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie nieruchomości nr [...]AM-[...]obręb L. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. na rzecz skarżącego kwotę 63zł (sześćdziesiąt trzy złote) tytułem poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy : Pismem z dnia 21 marca 2007r. skarżący J. K. jako współwłaściciel części nieruchomości nr [...] obręb L., wskazując na przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, wystąpił do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O. z wnioskiem o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie nieruchomości nr [...] [...] obręb L. położonej w J.- L. przy ul. J. B. nr [...]. Zdaniem skarżącego na terenie wskazanej nieruchomości usytuowany jest podziemny węzeł przeciwpożarowy, który bezprawnie został ogrodzony siatką przez nieuprawnione do tego osoby fizyczne, co nie zapewnia koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom zlokalizowanym w obrębie węzła przeciwpożarowego. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2007r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wniosku J. K. o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 i § 3 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wydania orzeczenia w sprawie wszczęcia postępowania. Samo doręczenie żądania organowi wywołuje skutek w postaci jego wszczęcia. Weryfikacja posiadania przez zainteresowany podmiot legitymacji procesowej do żądania podjęcia określonych czynności następuje więc już po zainicjowaniu postępowania administracyjnego. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) określa ściśle w jakich sytuacjach przeprowadza się czynności kontrolno-rozpoznawcze i z czyjej inicjatywy. Przepisy te nie dają, zdaniem organu I instancji, uprawnień do składania tego rodzaju wniosków ani właścicielom, ani też współwłaścicielom nieruchomości, gdyż art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, na który powołuje się wnioskodawca w swoim piśmie został bowiem uchylony ustawą z dnia 6 maja 2005r. ( Dz.U. Nr 100, poz. 836), która weszła w życie 1 lipca 2005r. W tym stanie rzeczy, jako że wniosek dotyczył sprawy, która jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie i nadanie biegu wnioskowi zgodnie z jego żądaniem, gdyż uważa że przysługuje mu prawo do ochrony swojego życia i mienia( lokalu mieszkalnego). Wskazując na przepis art. 221 § 1 kpa w związku z art. 233 kpa, odwołujący uważa, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że postępowanie wszczyna się też z urzędu. Opisany wyżej węzeł przeciwpożarowy został ogrodzony a następnie zasypany piaskiem przez osoby fizyczne, które prowadzą na tym terenie roboty budowlane związane z budową sklepu. Skarżący w końcowej części odwołania stanowczo podkreśla, że "działał na podstawie art. 221 § 1 w związku z art. 233 kpa." [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. decyzją z dnia 18 czerwca 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten podzielił w całej rozciągłości pogląd wyrażony przez organ I instancji o bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi przede wszystkim na fakt, iż wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od uprawnionej strony. W skardze na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji J. K. zarzuca naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 233 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, gdyż uczyniłby to w sposób niezgodny z prawem. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, które ostatecznie określił na rozprawie w dniu 24 lipca 2007r. na kwotę 176 zł przedkładając w tym celu spis kosztów. Skarżący powołując się na przepis art. 63 Konstytucji RP oraz art. 221 § 1 w związku z art. 233 kpa wskazuje, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami z zakresu administracji publicznej. Zdaniem skarżącego jego wniosek jako skarga winien być rozważany w trybie art. 221 § 3 kpa i powinien spowodować wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie czynności kontrolno - rozpoznawczych. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki PSP we W. wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, że jego pismo z dnia 21 marca 2007r. było skargą powszechną, organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując analizy jego treści uznał, iż nie zawiera ono cech skargi. Z treści pisma z dnia 21 marca 2007r. nie wynika bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków przez organy PSP. Opisanego pisma skarżącego nie można uznać również za wniosek, o którym mowa w art. 221 i art.241 kpa, gdyż pismo to nie zawierało propozycji żadnych ulepszeń organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności, ani też propozycji zmian czy ulepszeń w działaniach organów PSP. Z uwagi na to, że skarżący we wniesionej skardze swoje pismo z dnia 21 marca 2007r. uznaje raz za wniosek a w innym miejscu za skargę lub też łącznie jako skargę i wniosek, zdaniem organu ww. pismo należało uznać jako żądanie podjęcia czynności procesowych przez organ administracji, skutkujących przeprowadzeniem czynności kontrolno-rozpoznawczych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej. Z treści bowiem uzasadnienia pisma z dnia 21 marca 2007r.wynika, że skarżący domaga się stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych - konkretnego rozstrzygnięcia organu. Dodatkowo wskazuje na to próba wykazania przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu działania organu administracji zawarta w pkt 2 wniosku odwołania z dnia 27 kwietnia 2007r. Zdaniem organu dowodzi to, że skarżący zmierzał do wszczęcia postępowania administracyjnego nie będąc stroną, a po doręczeniu mu decyzji organu I Instancji i zapoznaniu się z jej uzasadnieniem podjął próbę modyfikacji podstawy prawnej swego żądania twierdząc, że jego pismo było w istocie skargą uregulowaną przepisami działu VIII kpa. Nie wynika to jednak w żaden sposób z treści przedmiotowego pisma. Na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. strony podtrzymały swoje żądania i twierdzenia. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. zgłaszają c swój udział do postępowania wniosła o uwzględnienie skargi wskazując, iż brak interesu prawnego u skarżącego nie został należycie wykazany przez organ, czym naruszono przepisy art. 28 kpa, art. 77kpa i art.107 § 3 kpa. I nie zastosowanie procedury skargowej z art. 227 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo a przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, co może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest rozważenie, czy organy administracji publicznej odczytały właściwy sens charakteru pisma skarżącego z dnia 21 marca 2007r., które złożył do organu I instancji i nadały mu prawidłowy bieg do załatwienia. Z treści wskazanego pisma zatytułowanego "wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej" wynika, że skarżący J. K. informuje organ właściwy do przeprowadzenia postępowania czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu p.poż. o istnieniu, jego zdaniem, stanu niezgodnego z prawem na nieruchomości położonej w J.-L. przy ul. J. B. nr [...], nr działki [...], [...] obręb L., polegającego na bezprawnym ogrodzeniu przez nieuprawnione osoby fizyczne węzła przeciwpożarowego, co nie zapewnia koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom zlokalizowanym w obrębie tego węzła (podkreślenie Sądu). Podaje, iż jest współwłaścicielem części przedmiotowej nieruchomości. Na wstępie jako podstawę swojego wniosku wskazuje przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej. Przy tak zredagowanym wniosku, w ocenie zarówno Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W., jak również Sądu badającego niniejsza sprawę nie sposób jednoznacznie z jego treści wywieść, że jest to podanie osoby fizycznej zawierające żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w jej indywidualnej sprawie ( art. 1 pkt 1 k.p.a.), oparte na przepisie art. 61 § 1 k.p.a., jak przyjęły to organy orzekające. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jegi tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych przepisów zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji wnoszącego dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O ty, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 8 kpa. Z wymienionego art. 8 kpa wynika szeroki obowiązek dla organów państwa, w tym wymóg wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeśli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie ustaliły rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie z dnia 21 marca 2007r., a mianowicie czy pismo to jest podaniem wniesionym w trybie art. 61 § 1 kpa zawierającym żądanie wydanie decyzji administracyjnej, czy też ma charakter żądania opartego o przepisy skargowo-wnioskowe. W tym zakresie winien zdecydować ostatecznie wnioskodawca a nie samodzielnie organ administracyjny, zarówno I jak i II instancji. W celu ustalenia jaki charakter ma pismo wnoszącego, istnieją bowiem również dalsze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiające organowi wyjaśnienie wątpliwości, choćby art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek udzielenia informacji faktycznej i prawnej obejmuje cały tok postępowania, również etap początkowy dotyczący jego wszczęcia. Organy administracyjne, wydając w niniejszej sprawie kolejne decyzje, nie zwróciły się do strony o sprecyzowanie żądania. Taki sposób postępowania organów stanowi istotne naruszenie wymienionych wyżej zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Bez podjęcia stosownych czynności wyjaśniających organy nie mogły stwierdzić, że wolą skarżącego było merytoryczne załatwienie sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, zwłaszcza, że w toku postępowania odwoławczego skarżący powoływał się na przepisy skargowo-wnioskowe zamieszczone w dziale VIII kpa p.t. "Skargi i wnioski". W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Swąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 plt. C w związku z art. 134 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny podjąć czynności w celu wyjaśnienia treści żądania skarżącego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie przez Sad o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie. Sąd zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 63 zł tytułem zwrotu kosztów niezbędnych do dochodzenia swych praw uznał, że skarżącemu należy się zwrot kwoty 50 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz zwrot kwoty 13 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu do Sądu w dniu 24 lipca 2008r. Pozostałe kwoty wymienione w spisie kosztów przedłożonych na rozprawie przez skarżącego Sąd nie uznał za niezbędne, a mianowicie żądana kwota 13 zł tyt. przejazdu skarżącego do Sądu w dniu 27 czerwca 2008r. nie podlega zwrotowi, gdyż Sąd z urzędu stwierdziłby fakt podstawy do odroczenia rozprawy w związku z naruszeniem przepisów o doręczeniach, zaś zwrot utraconego zarobku w łącznej kwocie 100 zł nie został w ogóle wykazany przez skarżącego, tym bardziej w zgłoszonej wysokości.