II SA/Wr 468/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 18 kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku mieszalnego zlokalizowanego na terenie posesji przy ul C. [...] we W., obręb D., AM – [...], działka nr [...] i nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że sprawa, w której zapadło poddane sądowej kontroli rozstrzygniecie, została wszczęta w roku 1993 w przedmiocie legalizacji budowy rozpoczętej bez pozwolenia. Prezydent W., wydając w sprawie decyzję z dnia 19 listopada 1993 r., nr [...], wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, z póź. zm.) i wstrzymał prowadzone roboty. Ponadto organ nakazał, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, przedłożyć ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego wraz z dokumentacją techniczną oraz przedstawić dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku dalszego postępowania legalizacyjnego organy administracji architektoniczno-budowlanej podejmowały szereg rozstrzygnięć, które były przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w wyroku z dnia 7 lutego 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 1467/95, w wyroku z dnia 6 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 512/96 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. Akt II SA/Wr 1668/98. Obecnie w sprawie pozostała w obrocie prawnym poza powołaną decyzją z 19 listopada 1993 r., decyzja Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia 6 maja 1998 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na kontynuowanie prac budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalno-gospodarczego oraz odmówiono zezwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie przedłożonej dokumentacji technicznej z powodu niezgodności usytuowania budynku na granicy działek z przepisem § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.). Wykonując zalecenia wynikające z decyzji Prezydenta W. z dnia 19 listopada 1993 r., wnioskiem z dnia 10 listopada 2005 r. W. Ł. i J. N. zwrócili się kolejny raz o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rozpoznając zainicjowaną tym wnioskiem sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 czerwca 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie modernizacji budynku istniejącego oraz budowy budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. C. [...] we W. W ocenie organu przeprowadzenie postępowania było bezprzedmiotowe – wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie wypełniałoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto organ stwierdził, że w stanie zaistniałym w sprawie nie można wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust 4 wydaje się tylko w sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a. W ocenie organu uznać należało, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Inwestor może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw prawnych do zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, bowiem istnieją wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, które zobowiązują organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r. odmawiająca zezwolenia na wznowienie robót na podstawie przedłożonej dokumentacji technicznej, stanowi zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 1999 r., rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 kwietnia 2008 r. nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej (przybudówki), zbliżonej do granicy z nieruchomością przy ul. C. [...], zlokalizowanego na terenie posesji przy ul. C. [...] we W. oraz wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów w ścianie budynku, w części obiektu istniejącego od strony południowo- zachodniej, która zbliżona jest do granicy działki przy ul. C. [...], na odległość mniejszą niż 4 m, w sposób zgodny z przepisami § 12 i § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki Rozpoznając wniesione przez G. i K. R. odwołanie od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na niemożność zastosowania w sprawie trybu z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego mając na uwadze zakres wykonanych robót (budynek modernizowany - nadbudowa, stan surowy, dach zabezpieczony papą; budynek projektowany - stan surowy do poziomu dachu, prowizorycznie zabezpieczony papą, bez lukarn) nakazane zaskarżoną decyzją czynności nie umożliwią Inwestorowi zakończenia procedury legalizacyjnej, bowiem obiekt, pomimo wykonania nakazu, nie będzie zdatny do użytku. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że skoro Inwestor spełnił wszystkie nałożone na niego zalecenia w decyzji z dnia 19 listopada 1993 r., to tym samym wykluczona została możliwość nakazania w trybie art. 36 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przymusowej rozbiórki spornych obiektów, bowiem z dyspozycji tego unormowana wyraźnie wynika, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdzie inwestor nie spełni zaleceń decyzji wstrzymującej roboty i nakazującej wykonanie określonych czynności, celem uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót. Z kolei ujawnione naruszenia nie uprawniały również do zezwolenia Inwestorowi na kontynuowanie robót budowlanych w trybie art. 36 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Organ ponownie zwrócił uwagę na skutki decyzji z dnia 4 sierpnia 1998 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na wznowienie robót zgodnie z przedłożoną wówczas dokumentacją wskazując, że Inwestorzy mogą w dalszym ciągu ubiegać się w organie pierwszej instancji o pozwolenie na wznowienie robót. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w sprawie należy, "po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz woli Inwestora wyrażonej w opracowanym projekcie budowlanym zawierającym rozwiązania w zakresie usunięcia występujących naruszeń warunków technicznych poprzez rozbiórkę części budynku mieszkalnego od strony północno - wschodniej, zbliżonej do granicy z nieruchomością przy ul. C. nr [...] oraz wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów w ścianie budynku, części obiektu istniejącego od strony południowo - zachodniej, która zbliżona jest do granicy działki przy ul. C. [...], na odległość mniejszą niż 4 m, w sposób zgodny z przepisami w tym § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, łącznie z uwzględnieniem docelowych, przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zgodnie z art. 9 kpa pouczyć inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem celem zmiany decyzji Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r., co w następstwie umożliwi kontynuowanie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego szczebla podstawowego w trybie art. 36 ustawy z 1974 r., Prawo budowlane". Od ostatecznej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. Ł. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas gdy jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W innym zaś wypadku organ odwoławczy winien orzec w trybie o jakim mowa w art. 138 § 1 kpa. W ocenie Skarżącego organ odwoławczy nie tylko nie wskazał na zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa, ale przede wszystkim takie w sprawie nie występują. W istocie uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał jedynie ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz pouczenie inwestora w trybie art. 9 k.p.a. Takie wskazówki nie mogą być uznane za wyczerpujące ustawową wskazówkę "konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W szczególności Skarżący wywiódł że w istocie decyzja organu odwoławczego sprowadza się do wskazania inwestorowi (de facto za pośrednictwem organu pierwszej instancji) na możliwość wystąpienia z wnioskiem celem zmiany decyzji Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r. Takie działanie w ocenie Strony jest niezgodne ze wskazanymi przepisami procesowymi. W ocenie Skarżącego niemożliwym jest kontynuowanie postępowania administracyjnego o jakim organ odwoławczy pisze w zaskarżonej decyzji, gdyż w istocie ewentualne postępowanie dotyczące jej zmiany mogłoby się odbywać jedynie w trybie zmiany decyzji ostatecznych. O prawie takim Inwestor został już pouczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego, który wskazał podstawę prawną ewentualnego wniosku: art. 154 i art. 155 kpa. Tymczasem w sprawie, z oczywistych względów, ostateczna decyzja nie może zostać zmieniona w trybie art. 154 kpa., albowiem decyzja Wojewody nie jest taką na "mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", zaś jej weryfikacja w trybie z art. 155 kpa nie będzie możliwa z uwagi na, niemalże pewny brak zgody stron na jej zmianę. Okoliczności piętnastoletniego postępowania w pełni bowiem uzasadniają przekonanie, że sąsiedzi inwestorów zgody takiej nie wyrażą. Dodatkowo Skarżący wskazał, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie była korzystna i zadawalająca, jednakże pozwalała ostatecznie rozstrzygnąć, bardzo już przez swą przewlekłość uciążliwe dla stron postępowanie, a jednocześnie, co szczególnie istotne, prowadziła de facto do usunięcia tych wszystkich wadliwości inwestycji, o których wskazywała decyzja Wojewody z dnia 4 sierpnia 1998 r. Odpowiadając na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia zawarte zostało w zaskarżonej decyzji i po zapoznaniu się ze skarga nie znalazł podstaw do jej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu sądowym badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, iż Inwestor wybudował obiekt budowlany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestią sporną pozostaje natomiast sposób dalszego procedowania w przedmiocie procedury legalizacyjnej. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, trzeba poprzedzić wzmianką, że w sprawie legalizacji tej inwestycji przez organy nadzoru budowlanego, stanowisko zajął Sąd w przywołanych wyrokach. Stąd też, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wyrażona w orzeczeniach tych ocena prawna i wskazania są wiążące nie tylko dla organów ale i dla Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Dla należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy poddanej sądowej kontroli niezbędnym jest zwrócenie uwagi nie tylko na decyzję będącą przedmiotem skargi ale koniecznym jest rozważenie całości działań zainicjowanych wnioskiem z dnia 10 listopada 2005 r. dotyczącym wznowienia robót budowlanych. Organ administracji pierwszego stopnia – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., w sprawie wniosku dotyczącego wznowienia robót budowlanych, wydał dwa rozstrzygnięcia, które zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W pierwszym– decyzji z dnia 12 czerwca 2007 r. organ umorzył postępowanie z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Wojewody W. nr [...] z dnia 4 sierpnia 1998 r., która zakończyła postępowanie administracyjne prowadzone od 1993 r. w trybie art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzją tą Wojewoda W., korzystając z kompetencji merytoryczno - reforamtoryjnych określonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 6 maja 1998 r. i orzekł co do istoty sprawy – odmawiając zezwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie przedłożonych przez Inwestorów dokumentów. Ta decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ drugiej instancji, powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1467/95), wskazał na brak podstaw prawnych do zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, bowiem (jego zdaniem) istnieją wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, które zobowiązują organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 18 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę części budynku oraz wykonanie określonych robót. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kwestionując je organ drugiej instancji wskazał na to, że nakazane zaskarżoną decyzją czynności nie umożliwią Inwestorowi zakończenia procedury legalizacyjnej, bowiem obiekt pomimo wykonania nakazu nie będzie zdatny do użytku. Ta ostatnia decyzja stała się przedmiotem skargi od sądu administracyjnego. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona, bowiem wskazany przepis, w powiązaniu z regulacją wynikającą z art. 136 kpa, przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej sytuację, w której "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy podejmując tego rodzaju decyzję, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, bowiem nie jest to możliwe bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności faktycznych. Oznacza to również, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodzić się należy, co do zasady, z zarzutami skargi, w zakresie w jakim doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania drugoinstancyjnego. W szczególności przedstawione w uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia nie dają podstaw do uznania go za prawidłowe w świetle przywołanej przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. wymogu zaistnienia sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy ma pełne, nadane przez ustawodawcę kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym ustalenia jej stanu faktycznego na datę orzekania, chyba że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy uznał, że takie braki w wyjaśnieniu sprawy przez organ pierwszej instancji wystąpiły. Wcześniej jednak poczynić należy uwagę natury ogólnej, dotyczącą sposobu procedowania w sprawie przez organy administracji publicznej. Budzi zastrzeżenia sytuacja, w której powołane do tego organy przez stosunkowo długi okres, w sposób naruszający nie tylko przepisy Prawa budowlanego, ale także przepisy prawa procesowego nie podejmują decyzji. Takie działania nie odpowiadają standardom demokratycznego państwa prawnego. W okresie trzech lat od daty złożenia wniosku nie dokonano jego prawidłowej kwalifikacji, w konsekwencji nie zostało wszczęte w odpowiednim trybie postępowanie administracyjne, a także w oparciu ustaloną normę prawa materialnego nie dokonano ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, u podstaw tego rozstrzygnięcia legło nie tylko przekonanie co do nieprawidłowości kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji – nakazania rozbiórki części budynku i dokonania innych czynności. W ocenie organu odwoławczego na tym etapie postępowania brak było możliwości podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wynikało to z braku ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz woli inwestora wyrażonej w opracowanym projekcie budowlanym. Dalej organ odwoławczy wskazuje, że po dokonaniu tych czynności należałoby rozważyć pouczenie Inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem zmierzającym do zmiany ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r., co w umożliwi kontynuowanie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego szczebla podstawowego w trybie art. 36 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu nie jest konsekwentne wobec wcześniejszego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że w uchylonej decyzji z dnia 12 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał już na brak możliwości podjęcia przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r. W dalszej kolejności, omówienia wymaga kwestia zaproponowanego przez organ sposobu załatwienia sprawy. Jest to konieczne także z tego powodu, że kwestia ta stała się podstawą zarzutu sformułowanego w skardze. Trzeba podkreślić, że decyzja Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r., mocą której odmówiono wznowienia robót budowlanych jest decyzją, na podstawie której strona – Inwestor nie nabyła żadnych praw. Okoliczność ta ma istotne znaczenia z punktu wiedzenia możliwości dokonania zamiany decyzji w trybie art. 154 kpa. W trybie bowiem art. 154 kpa możliwa jest zmiana decyzji prawidłowej mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast w przypadku kiedy na podstawie decyzji strona nabywa prawa, wówczas zmiana takiej decyzji uzależniona jest od zgody strony - art. 155 kpa. Kolejną kwestią, którą należy wyjaśnić jest wskazanie organu właściwego do dokonania zmiany decyzji ostatecznej Wojewody W. z dnia 4 sierpnia 1998 r. Przede wszystkim nie można zapominać, że decyzja ta została wydana na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji organem właściwym do zmiany decyzji nie może być organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego lecz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wprost stanowi o tym treść art. 154 kpa, zgodnie z którym decyzja może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. Z tych też powodów, nie kwestionując zasadności samego stanowiska, co do trybu załatwienia sprawy, za nieprawidłowy uznać należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, co do samego procedowania. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 - Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego prawidłowym jest, dla zakończenia procedury legalizacyjnej, zmiana decyzji z dnia 4 sierpnia 1998 r., to wówczas przyjąć należy, że co najmniej przedwczesne jest zarzucanie organowi pierwszej instancji braku ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, w której ten organ na tym etapie sprawy nie jest organem właściwym. Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał, ażeby zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym, aby konieczne było przeprowadzenie znacznej części postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie wskazanych przez organ czynności (ustalenie woli Inwestora oraz pouczenie o możliwości dokonania zamiany decyzji ostatecznej) nie tyle wykracza poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego, jakie może i powinno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, lecz dotyczy zasadności prowadzenia całego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zasadą postępowania przed organem drugiej instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ drugiej instancji w prowadzonym postępowaniu winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uchybił kodeksowym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jako co najmniej zbyt lakoniczne) nie dawały podstaw dla dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze wskazanych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 ustawy.