II SA/Wr 469/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Powiatu w Ś.Ś. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie przystąpienia Powiatu Ś. do A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością I. Stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. Określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Prokurator Okręgowy we W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. z [...]. Nr [...]o przystąpieniu do A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i 6 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 1, 9 i 10 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 1997, nr 9, poz. 43 ze zm.). Na tej podstawie żądał stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że uchwałą nr uchwałą nr [...]z dnia [...]. Rada Powiatu w Ś. Ś. postanowiła o przystąpieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A w P. Podstawą podjęcia tej uchwały był art. 12 pkt 8 lit. g powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Z przepisu tego wynika jedynie kompetencja rady powiatu do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Samo przystąpienie do spółki musi być jednakże poprzedzone analizą prawną możliwości przystąpienia do tej właśnie spółki z uwagi na uwarunkowania wynikające z innych przepisów. Art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: 1. edukacji publicznej, 2. promocji i ochrony zdrowia, 3 pomocy społecznej, 4. polityki osób niepełnosprawnych, 5 transportu zbiorowego i dróg publicznych, 6. kultury i ochrony dóbr kultury, 7. kultury fizycznej i turystyki, 8. geodezji, kartografii i katastru, 9. gospodarki nieruchomościami, 11. administracji architektoniczno-budowlanej, 12. gospodarki wodnej, 13. ochrony środowiska i przyrody, 14. rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, 15. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, 16. ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, 17. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, 18. ochrony praw konsumenta, 19. utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 20. obronności, 21. promocji powiatu, 22. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Z ust. 2 tego art. 6 wynika jednakże, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej, powiaty spółek tworzyć nie mogą (art. 2, 9 i 10 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej). Pojęcie użyteczności publicznej określa art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym celem tej działalności jest bieżące i nieprzerwane zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Działalność taka nie może być nastawiona na maksymalizację zysku a nadto potrzeby ludności musi zaspokajać bezpośrednio. Jak wynika ze statutu spółki A, jej działalność jest nastawiona na osiągnięcie zysku, a dopiero pośrednio ma wpłynąć na polepszenie sytuacji finansowej zakładów opieki zdrowotnej. Zatem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem opisanych na wstępie przepisów i zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym jest nieważna. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 5.11.2002r. sygn. II SA/Ld 1437/02 oddalający skargę Rady Powiatu Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. którym stwierdzono nieważność uchwały o przystąpieniu do spółki A w P. Rada Powiatu w Ś. Ś. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wywodziła, że wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora Okręgowego we W. podnieść wypada, iż zaskarżona uchwała nr [...]Rady Powiatu w Ś. Ś. z dnia [...]w sprawie przystąpienia do A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów prawa, natomiast skarżący dokonuje niewłaściwej wykładni przepisów prawa, a w szczególności art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U Z 2001 roku nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 1,9 i 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 roku nr 9, poz. 43 z późn. zm.) Wyjaśnić trzeba, iż podstawę prawną do podjęcia w/w stanowią art. 4 ust 1 pkt 2 i art. 12 pkt 8 lit ."g" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). W szczególności zwrócić wypada uwagę na okoliczność, iż zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym: Powiat wykonuje zadania z zakresu ochrony zdrowia, ponadto również art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym pozwala na tworzenie przez Powiat jednostek organizacyjnych W związku z tym wyjaśnić trzeba, iż w ostatnim okresie zadłużenie ZOZ-ów jest zjawiskiem powszechnym i w związku z tym jednostki samorządu terytorialnego przyjmowały rożne sposoby rozwiązania problemu zadłużenia tego rodzaju placówek służby zdrowia, przy czym jedne z nich przejęły na własne barki długi szpitali; korzystając ze środków własnych lub też zaciągając kredyty lub też emitując obligacje, w innych przypadkach same ZOZ-y samodzielnie zaciągały kredyty bankowe korzystając z poręczeń udzielanych przez samorządowe organy założycielskie. W sprawie niniejszej wybrano inne rozwiązanie polegające na emisji obligacji przez spółkę specjalnego przeznaczenia, co skutkuje tym, że pozwala stworzyć dobre warunki zapewniające niskie koszty pozyskiwanego pieniądza dzięki temu, że Spółka pozyskuje jednocześnie pieniądze dla wielu zakładów opieki zdrowotnej oraz stwarza wiarygodne możliwości spłaty długu. Wbrew twierdzeniom skarżącego działalność spółki A nie jest nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku, ale istotą tego programu jest pozyskiwanie dla ZOZ-ów środków finansowych na rynku kapitałowym przez spółkę, której współwłaścicielami są jednostki samorządu terytorialnego oraz stworzenie możliwości w zakresie restrukturyzacji finansowej ZOZ-ów Jednocześnie podkreślić trzeba, że udział jednostek samorządu terytorialnego w pełni pozwala na zapewnienie społecznej kontroli nad pieniędzmi publicznymi i kontrolę nad prawidłowością funkcjonowania spółki. Zwrócić przy tym wypada uwagę na okoliczność, iż obecnie do tego programu przystąpiło już kilkanaście powiatów mając na uwadze fakt, że pozwala to na skuteczne rozwiązanie problemu zadłużenia ZOZ-ów, a z drugiej strony organ założycielski nie spłaca długów za ZOZ, lecz poprzez udzielenie poręczenia stwarza prawidłowe warunki do samodzielnej spłaty zadłużenia przez daną placówkę służby zdrowia, a przede wszystkim poprzez stworzenie możliwości rolowania długu tzn. spłacaniu jednej emisji z przychodów uzyskanych z kolejnej emisji (czego oczywiście nie może robić jednostka samorządu terytorialnego) natomiast placówki służby zdrowia będą mogły dowolnie modelować zgodnie z własnymi potrzebami sposób oraz okres spłaty zadłużenia. Tak więc zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie narusza również art. 1 i 9 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, albowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w rozumieniu art. 4 tej ustawy) zdecydował o wyborze sposobu prowadzenia i formie gospodarki komunalnej. Trudno również mówić o naruszeniu art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, skoro ustawodawca niewątpliwie adresuje treść tej normy jedynie do Gmin, a ponadto z tzw. ostrożności procesowej podnieść należy, że z ust. 3 tegoż przepisu jasno wynika: "Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy". W związku z tym podnieść wypada, iż niewątpliwie sprawa prawidłowej restrukturyzacji finansowej SP ZOZ w Ś. Ś. jest bardzo ważną dla dalszego rozwoju Powiatu Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd uchwał organów powiatu. Według art. 79 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie ma ważkie znaczenie dla wyprowadzenia konsekwencji prawnych w zakresie mocy obowiązującej uchwały. W razie naruszenia prawa podstawą do stwierdzenia nieważności jest naruszenie istotne, natomiast nieistotne naruszenie prawa podlega sanacji. Powołana ustawa o samorządzie powiatowym, jak i powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej". Takie też wyznaczenie granic przyjmuje ustawa z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 1997, nr 9, poz. 43 ze zm.). Według art. 1 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej "Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego (art. 2 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej). Przyjęte w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym i w powołanej ustawie o gospodarce komunalnej wyznaczenie zakresu działalności gospodarczej, do działalności o charakterze użyteczności publicznej, wyznacza granice tej działalności, których przekroczenie stanowi naruszenie prawa. Powołana ustawa o gospodarce komunalnej dopuszcza przekroczenie granic sfery użyteczności publicznej tylko w działalności gmin (art. 10 tej ustawy) i województwa (art. 10 ust. 4 tej ustawy). Takiego wyjątku nie dopuszczono w zakresie powiatu. Zgodnie z § 6 ust. 2 umowy spółki A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "Przedmiotem działalności spółki jest działalność na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w zakresie restrukturyzacji finansowej Zakładów Opieki Zdrowotnej, zwanych dalej ZOZ, w tym: 1) nabywanie i zbywanie wierzytelności (65.23.Z.PKD), 2) działalność pomocnicza finansowa, gdzie indziej nie sklasyfikowana (67.13.Z.PKD), 3) pozostałe pośrednictwo finansowe, gdzie indziej nie sklasyfikowane (65.23.Z.PKD), 4) pozostałe formy udzielania kredytów (65.22.Z.PKD)". Przedmiot działalności spółki nie jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, nie jest bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Pomoc w restrukturyzacji Zakładów Opieki Zdrowotnej nie jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej. Nie można podzielić stanowiska przyjętego w odpowiedzi na skargę. Art. 60 ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) wyczerpująco reguluje obowiązki organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej w razie ujemnego wyniku finansowego. Podjęta uchwała narusza powołane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i powołane przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.