II SA/Wr 469/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie WSA Anna Siedlecka, SWSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi N i W O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działek [...] i [...] przy ul. P. w S., zagospodarowania dwóch boksów garażowych, budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty przylegającej do chlewni, pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących 500zł kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z dnia 4 października 2005 r. nakazał I. i M. Z. wykonanie, w terminie do dnia 30 marca 2006 r., określonych czynności w celu doprowadzenia użytkowania obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Inwestorowi nakazano w szczególności wybudowanie na działce nr [...] AM 17 płyty gnojownikowej, która zapewni składowanie obornika dla obiektów zlokalizowanych na dz. nr [...] i [...] AM 17 oraz nr [...] AM 23 przez okres co najmniej 6 miesięcy, z obsadzeniem jej drzewami i krzewami, wydzielenie w budynku paszarni pomieszczenia kotłowni, wykonanie zabezpieczenia obornika przy bramach w postaci doświetlenia światłem dziennym zaadoptowanego garażu na chów trzody na głębokiej ściółce po uprzedniej analizie oświetlenia, opracowaniu projektu i uzyskaniu pozwolenia na budowę, przedłożenie oceny technicznej zamontowanych wentylatorów, poprawności ich parametrów dla prowadzonej hodowli. W wyniku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia przez N. i W. O. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia 26 kwietnia 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W dniu 6 września 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą udzielił I. i M. Z. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działki nr [...] i [...] AM nr [...] przy ul. P. w S., z przeznaczeniem pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce. N. i W. O. złożyli odwołanie także od tej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie i decyzją z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działki Nr [...] i [...] AM nr [...] przy ul. P. w S., zagospodarowania dwóch boksów garażowych, budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty (zadaszenia) przylegającej do chlewni, pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce. N. i W. O. złożyli odwołanie od kolejnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podnieśli kwestię niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na jego brak na terenie objętym inwestycją. Decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2007 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie wskazano, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organ ten ustalił na podstawie materiału dowodowego, w tym oględzin nieruchomości oraz licznej dokumentacji technicznej przedłożonej w toku postępowania przez inwestora, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Inwestor opracował projekt budowlany, wybudował płytę gnojownikową, a zatem usunął nieprawidłowości w funkcjonowaniu istniejącego obiektu stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2006 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania określało jego przedmiot, wygaśnięcie zaś przesłanek, które spowodowały jego wszczęcie spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, określoną w art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie dz. Nr [...] i [...] AM nr [...] przy ul. P. w S. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po dniu 11 lipca 2003 r., ale przed nowelą Prawa budowlanego wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) a obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. W myśl postanowień art. 2 ust. 2 ustawy regulującej niniejszą kwestię, "w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (31 maja 2005 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe". Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w brzmieniu ustawy Prawo budowlane przed 31 maja 2004 r. rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Artykuł 71 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia zaistniały stan faktyczny bezsprzecznie wyczerpuje dyspozycję tego unormowania prawnego. W myśl art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor był zobowiązany, w przypadku zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, do uzyskania pozwolenia właściwego organu, przy czym na etapie wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania zastosowanie ma odpowiednio art. 32 ustawy. Natomiast w sytuacji gdy, inwestor nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania właściwego pozwolenia i przystąpił do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego skutkiem jest zmiana sposobu użytkowania zastosowanie ma art. 71 ust. 3, w którym odsyła się do zastosowania procedury naprawczej określonej przepisami art. 50 i art. 51, które stosuje się odpowiednio. Przy zaistniałym stanie faktycznym organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności przeprowadzić owo postępowanie naprawcze unormowane w art. 50-51 Prawa budowlanego i wydać przewidziane tymi przepisami decyzje. Jakkolwiek organ pierwszej instancji dwukrotnie wydawał w sprawie decyzje mające oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2, to z powodu licznych uchybień zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym. W tym też kontekście biorąc pod uwagę argumenty organu pierwszej instancji organ wskazał, iż postępowanie naprawcze z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane może zakończyć się w zależności od stanu faktycznego sprawy decyzją: zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 3) z zastrzeżeniem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, po sprawdzeniu przez organ wykonania obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego lub w razie niewykonania obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z uwagi jednakże na fakt, iż kwestionowane rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a przedłożone niezależnie przez inwestora opracowania techniczne, jak również wykonane roboty budowlane konwalidujące stwierdzone nieprawidłowości wyczerpują zakres obowiązków, które mógłby nałożyć na inwestora organ nadzoru budowlanego, podjęta decyzja umarzająca postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe jest zasadna. Organ odwoławczy podzielił również argumenty organu pierwszej instancji dotyczące braku konieczności sporządzenia dla kontrolowanej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) określono przypadki objęte takim obowiązkiem. Zgodnie z § 2.1 pkt 43 tego rozporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymaga (...) chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza), przy współczynnikach przeliczeniowych sztuk zwierząt na DJP, określonych w załączniku do rozporządzenia. Ponieważ przeprowadzone czynności dowodowe, potwierdzone ekspertyzą z dnia 17 października 2003 r. wskazały, że liczebność hodowanych zwierząt wynosi poniżej 210 DJP, a przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez stronę argumentów dotyczących braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, iż pozostają one obojętne w sytuacji, gdy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2003 r., Sygn. akt II SA/Wr 2145/2000 stwierdzono zgodność inwestycji z planem obowiązującym w chwili realizacji inwestycji. W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie N. i W. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego zarzucając, iż zostały wydane bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nie zawarto w nich uzasadnienia faktycznych przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności dowodom zgłaszanym przez skarżącego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżący podkreślili, że wbrew § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia naruszając zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7 i 88 § 1 kpa organy w autorytatywny sposób przyjęły, że inwestycja nie wymaga sporządzania raportu oddziaływania na środowisko bez uprzedniego dogłębnego wyjaśnienia, czy prowadzony obecnie przez I. i M. Z. zakres hodowli wymaga sporządzenia takiego raportu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz.1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do § 2 art. 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z dnia 3 grudnia 2004 r.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga (między innymi) chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Rozstrzygając o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. należy pamiętać, że wydana przez organ decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną, posiada cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, odpowiada decyzji, o której mowa w art. 1 § 1 pkt 1 kpa a więc i treść tej decyzji musi również spełniać wymagania określone w art. 107 § 3 kpa, który nakazuje organowi zawrzeć w decyzji odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające stronom zasadność przesłanek którymi organ ten kierował się przy załatwieniu ich sprawy. Organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji przywołał treść ekspertyzy z dnia 17 października 2003 r., w świetle której liczebność zwierząt hodowlanych w nieruchomości wynosi poniżej 210 DJP, a zatem nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również wyjaśnienie biegłego, dotyczące tej drażliwej kwestii, jednak i ono pochodzi z roku 2003 r. (wyjaśnienie z dnia 15 listopada 2003 r.). Zdaniem Sądu za trafny, mogący mieć istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zarzut należy uznać argument skargi, że oba przytoczone w uzasadnieniu decyzji dokumenty, jako pochodzące z okresu znacznie wcześniejszego w stosunku do daty wydania decyzji, mogły w całości stracić swoją aktualność. Z treści omawianego "wyjaśnienia" wynika, że biegły wziął pod uwagę "zbilansowanie stanu technicznego obsady trzody chlewnej we wszystkich obiektach-legalnych i zmienionego sposobu użytkowania". Co więcej, wspomniana wcześniej ekspertyza techniczna odnosi się wyłącznie do budynku inwentarskiego użytkowanego jako chlewnia, podczas gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektów hodowlanych na terenie działki Nr [...] i [...] AM nr [...] przy ul. P. w S., zagospodarowania dwóch boksów garażowych, budynku garażowego oraz zabudowanej wiaty (zadaszenia) przylegającej do chlewni, pod chów trzody chlewnej na wysokiej ściółce, a więc (na co zdaje się wskazywać lektura ekspertyzy i wyjaśnienia) większego zakresu kontrolowanych pomieszczeń, niż chlewnia, której dotyczyła ekspertyza. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazany przepis wyraża zarówno zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia i wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Organ odwoławczy z kolei może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy biorąc pod uwagę stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez ten organ uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000 r. w sprawie o sygnaturze akt V SA 102/00 LEX nr 49869). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z całą pewnością w wyniku upływu czasu od roku 2003 r., z którego pochodzą wskazane dowody, do chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, a tym bardziej organ odwoławczy, mógł zmienić się rozmiar hodowli prowadzonej przez I. i M. Z., a zatem za zasadny należało uznać zarzut skarżących, że brak jest należytych ustaleń w zakresie wielkości prowadzonej przez uczestników postępowania hodowli oraz w zakresie konieczności opracowania raportu w zakresie oddziaływania tejże hodowli na środowisko w trybie § 2 ust. 43 przywołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu w sytuacji, jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu rzeczą kompetentnych organów nadzoru budowlanego jest zbadanie i jednoznaczne wyjaśnienie (na dzień wydawania decyzji w sprawie) czy chów trzody chlewnej, mający miejsce w gospodarstwie rolnym uczestników postępowania, traktowanym jako całościowy organizm gospodarczy wymaga, czy też nie opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko W myśl bowiem § 2. ust. 1. wskazanego rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga (między innymi) chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Nie sposób bowiem prowadząc postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania jednego, czy też szeregu pomieszczeń lub obiektów budowlanych, w celu ewidentnego poszerzenia dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej, jaką jest hodowla trzody, oderwać się od prowadzonej działalności jako całości. Idąc tokiem rozumowania organów przedsiębiorca rolny zamiast przed rozpoczęciem zgłosić zamiar prowadzenia hodowli trzody na szeroką skalę, co zmusiłoby go do spełnienia dodatkowych wymogów, mógłby ominąć prawne obowiązki poszerzając sukcesywnie działalność o kolejne sztuki, co mogłoby doprowadzić do pozostawienia hodowli, wbrew wymogom prawnym, poza jakąkolwiek kontrolą. W związku z przytoczoną argumentacją, stwierdzić należy, że nie zgromadzono w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Jak zostało utrwalone w literaturze podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Takie uchybienia występujące w kontrolowanym postępowaniu stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu administracji będzie dokonanie ustaleń dotyczących aktualnego rozmiaru hodowli prowadzonej na całej posesji (a nie tylko w kontrolowanym obiekcie, tj. budynku inwentarskim użytkowanym jako chlewnia) i na tej podstawie określenie, czy realizowane przez uczestników postępowania przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Dodać można, że dotychczasowe uwagi będą istotne o ile ponownie rozpoznając sprawę organ pozostanie przy ustaleniach (co na dzień wyrokowania wydaje się niesporne), że działania inwestora wyczerpały dyspozycję art. 71 Prawa budowlanego. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tejże ustawy.