II SA/Wr 469/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 kwietnia 2024 r. Nr 36/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia przyjęcia w całości praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r. na podstawie art. 61a§1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 411 ustawy 20 lipca 2017 r. Prawo wodne odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku K. M. o potwierdzenie, że prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę B. decyzją z dnia 16 maja 2008 r. na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego, modernizację istniejącego przepustu, przepławki dla ryb i pobór wód do celów energetycznych dla potrzeb elektrowni wodnej zlokalizowanej w młynie w B. oraz dla nowo projektowanej elektrowni wodnej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że K. M. (dalej: skarżący), pomimo, iż nabył prawo własności jednej z elektrowni objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym, to nie jest następcą prawnym zakładu, któremu Starostwa B. udzielił w 2008 r. pozwolenia wodnoprawnego. Postanowienie zakwestionowano zażaleniem, w którym zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 61a§1 k.p.a. ponieważ organ nie wykazał, że wniosek został wniesiony przez osobę nie będącą stroną, ani też nie wykazał innych uzasadnionych przyczyn; 2) naruszenie przepisów materialnych, a to art. 411 ust. 1 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że podmiot przejmujący na podstawie umowy dzierżawy pieczę nad urządzeniem wodnym, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne, nie jest następcą prawnym zakładu, podczas gdy w pojęciu następstwa prawnego z art. 411 ust. 1 Prawa wodnego mieści się dotyczące skarżącego następstwo prawne, art. 411 ust. 2 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że możliwość wydania decyzji, o której mowa w przepisie jest ograniczona czasowo, i dotyczy jedynie następstwa prawnego powstałego po 2018 r., podczas gdy z przepisu art. 411 ani z przepisów przejściowych takie ograniczenie nie wynika, co oznacza, że potwierdzenie przejęcia może nastąpić w każdym czasie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu PGW Wody Polskie (dalej: DRZGW, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji wskazał że warunkiem przejścia pozwolenia wodnoprawnego na inny zakład jest to, aby był on następcą prawnym zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydano na rzecz spółki z o. o. E. Osoba fizyczna nie może być następcą prawnym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, i w sprawie nie mamy do czynienia z sukcesją prawną. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne nie stanowi prawa związanego z własnością konkretnej nieruchomości, zatem przeniesienie własności nieruchomości nie stanowi samodzielnej przesłanki przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego. Fakt zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym nie jest jednoznaczny z przejęciem przez nabywcę praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Nie zmienia tego również oświadczenie zbywcy o zrzeczeniu się praw z posiadanych decyzji administracyjnych na rzecz nowego właściciela. Sprzedaż nieruchomości, na której zlokalizowana jest elektrownia, jak również oświadczenie zbywcy dysponującego pozwoleniem wodnoprawnym, nie może być utożsamiane z następstwem prawnym w rozumieniu art. 411 Prawa wodnego z 2017 r. Finalnie DRZGW stwierdził, że na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego (16 maja 2008 r.) obowiązywało Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie z art. 134 następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmował prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Ustawodawca nie przewidział, aby organ w jakikolwiek sposób rozstrzygał administracyjnie o potwierdzeniu zmiany podmiotu uprawnionego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie DRZGW, kwestionując je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 61a§1 k.p.a. ponieważ organ nie wykazał, że wniosek został wniesiony przez osobę nie będącą stroną, ani też nie wykazał innych uzasadnionych przyczyn, podczas gdy skarżącemu przysługuje status strony; 2) art. 138§1 ust. 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 411 ust. 1 i 1 Prawa wodnego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego przepisy prawa oraz zarzucił naruszenie przepisów materialnych, a to art. 411 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 16 pkt 73 poprzez błędne przyjęcie przez, że następcą prawnym zakładu w rozumieniu art. 411 Prawa wodnego nie może być osoba fizyczna w sytuacji, gdy dla oceny zaistnienia następstwa prawnego w rozumieniu Prawa wodnego istotnie jest jedynie, czy podmioty pomiędzy którymi następuje to następstwo prawne są zakładami w rozumieniu Prawa wodnego. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W rozwinięciu skarżący argumentuje o rzeczowym charakterze pozwolenia wodnoprawnego na gruncie ustawy z 2001 r., które nie jest wiązane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela. Nabywca zakładu nabywa prawa i obowiązki poprzednika. Na podstawie obowiązującego Prawa wodnego obowiązuje zasada z art. 411 zgodnie z którą następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia, a zatem uprawnienia i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego nadal przechodzą na następcę prawnego zakładu z mocy prawa. Niezależnie od tego, czy pozwolenie wodnoprawne w sprawie dotyczy eksploatacji instalacji, wtedy przejście praw i obowiązków następuje na podstawie i zasadach ustawy Prawo ochrony środowiska, to uprawnienia i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego przechodzą na skarżącego, jako następcę prawnego, z mocy prawa. Z art. 189 Prawa ochrony środowiska wynika, że podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Zdaniem skarżącej nie ma znaczenia, że zakładem, któremu pierwotnie udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jest spółka kapitałowa, zaś następcą prawnym tego zakładu jest osoba fizyczna. W odpowiedzi na skargę DRZGW pozostał przy zajętym stanowisku, i wniósł o oddalenie skargi. W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podkreśla wadliwość postanowienia poprzez to, że nie powinno dojść do odmowy wszczęcia postępowania, a ponadto zarzuca błędną interpretację przepisów Prawa wodnego w zakresie rozumienia następstwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić z powodu istotnego naruszenia przepisów procesowych. Według art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest postanowienie DRZGW utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący twierdzi, że jest stroną, a organy błędnie zinterpretowały art. 411 Prawa wodnego uznając, że skarżący nie jest następcą prawnym zakładu. Organy administracji wodnej odmówiły wszczęcia postępowania opierając się na art. 61a§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Przepis stanowi: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żądanie, o którym mowa w powołanym przepisie dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego: postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61§1). Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy przyjęły, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym, i w konsekwencji nie legitymuje się statusem strony. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne wszcząć i zakończyć je w formie decyzji. Organ, działając na podstawie art. 61a k.p.a., jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a., nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy. Może zapadać wyjątkowo, gdy rzeczywiście występuje brak podstaw do rozpoznania żądania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 139/24). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2431/22). Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 293/21). Na tle powołanych orzeczeń wyraźnie widać, że przyczyny odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", obiektywne, a więc takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmawiając wszczęcia postępowania w danej organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku. Tymczasem w kontrolowanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo tego że w podstawie prawnej powołuje art. 61a § 1 k.p.a., jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał wykładnię przepisów materialnych w kwestiach dotyczących następstwa prawnego podmiotu prawa, istoty pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencji zbycia nieruchomości objętej pozwoleniem wodnoprawnym. Organ odwoławczy prowadził w tym względzie postępowanie wyjaśniające dokonując analizy dokumentów związanych ze zbyciem nieruchomości (oświadczenie E., akt notarialny). W istocie rzeczy DRZGW rozstrzygał sprawę merytorycznie, pomimo że na etapie stosowania art. 61a§1 k.p.a. znaczenie mają oczywiste, bezdyskusyjne okoliczności wyłączające dla wnioskodawcy status strony postępowania. Analogicznie zachował się organ I instancji interpretując w szczególności przepisy Prawa wodnego związane z przejściem pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu wcale nie stanowi to oczywistej, wyraźnej przyczyny braku przymiotu strony, dającej kompetencję do odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a§1 k.p.a. Jak już wyżej zaznaczono, zastosowany art. 61a § 1 k.p.a. oznaczał brak możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy. Tymczasem w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy wskazują na merytoryczną bezzasadność wniosku. Organy jednoznacznie twierdzą, że w sprawie brak jest podstaw do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego (uznania następstwa prawnego skarżącego) powołując przy tym przepisy Prawa wodnego z 2017 r (art. 411, art. 16 pkt 73), Prawa wodnego z 2001 r. (art. 134), Prawa ochrony środowiska z 2001 r. (pojęcie instalacji). W rezultacie prowadzi to do tego, że w sentencji postanowienia odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, a jednocześnie w jego motywach rozstrzygnięto sprawę negatywnie nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Natomiast bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków), czego jednak w tej sprawie nie uczyniono (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 876/20). Stanowi to oczywiste naruszenie postanowień art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew tej normie, poza postępowaniem rozpoznawczym, wadliwie dokonano oceny żądania w oparciu o przepis prawa materialnego. Sąd nie badał wskazanych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego ze względu na przedmiot postępowania zogniskowany na art. 61a§1 k.p.a., natomiast badanie prawidłowości zastosowania przepisów materialnych wiązać się będzie z ewentualną kontrolą rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu rozpoznawczym. Zważywszy przeprowadzone rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, uznał za uzasadnione uchylenie zarówno postanowienia I, jak i II instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę przedstawione uwarunkowania odmowy wszczęcia postępowania oraz rozważą rozpatrzenie wniosku skarżącego w drodze postępowania rozpoznawczego, finalizowanego decyzją administracyjną. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (497 zł tytułem kosztów zastępstwa oraz 100 zł tytułem wpisu).