II SA/Wr 47/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 października 2023 r. Nr SKO 4232.4.2023 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu Skarbu Państwa gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. (znak DOK-1.772.762.2021.MW, [...]) działając na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) – dalej: u.p.w. ustalił linie prawego i lewego brzegu cieku T., na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., gmina W., powiat [...], województwo [...]. Wnioskiem z dnia 28 października 2022 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wskazując na opisaną decyzję Ministra Infrastruktury, wystąpiło z wnioskiem do Wołowskiego, na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 i art. 216 ust. 1 i 3 u.p.w., o stwierdzenie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku T. Po wszczęciu przez organ postępowania w sprawie, P. SA skierowały pismo, w którym podniosły, że na przedmiotowej działce, decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lutego 2003 r. ustanowiono na rzecz P. SA prawo użytkowania wieczystego. Starosta Wołowski decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. (nr GN.6844.8.2022), stwierdził przejście do zasobu gruntów Skarbu Państwa pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi cieku T., w granicach działku nr [...] (wydzielonej opisaną wcześniej decyzją Ministra Infrastruktury z działki nr [...]). W odwołaniu od tej decyzji P. SA zarzuciło Staroście naruszenie: 1). art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust 1 pkt. 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, iż przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów prawa wodnego a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2). art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu kwestii przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki; 3). art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastso9wanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, co doprowadziło do pominięcia kwestii przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 30 października 2023 r. (nr SKO 4232,4,2023) utrzymało w mocy decyzję Starosty Wołowskiego z dnia 22 sierpnia 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów u.p.w. i stwierdził, że ustawa ta jednoznacznie przesądza, że śródlądowe wody płynące oraz grunty nimi pokryte stanowią własność Skarbu Państwa i jako takie są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanym w art. 218 ust. 1 u.p.w.. Zwrócił uwagę, że art. 218 ust. 2 u.p.w. jest bezpośrednią podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, a jego brzmienie wskazuje, że ma ona charakter decyzji związanej, zaś przesłanką jej wydania jest stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, stanowi grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi będący własnością Skarbu Państwa. SKO podkreśliło, że art. 218 ust. 1 u.p.w., ani też inny przepis tej ustawy nie przewidziały wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z regulowanego u.p.w. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tym samym, w ocenie SKO, okoliczność taka pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 218 ust. 2 u.p.w.. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., (sygn. akt II SA/Lu 435/20) oraz uzasadnienie projektu u.p.w. (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 u.p.w. stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Co do obiekcji P. organ odwoławczy zauważył, że decyzja nie wpływa na przysługujące mu prawo rzeczowe i powołał się w tym względzie na art. 258 ust. 11 i art. 528 ust. 8 u.p.w., które stanowią o respektowaniu praw osób trzecich w ramach wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organ powoływał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie rozpoznawana była sprawa zawierająca podobną problematykę i tożsamą argumentację. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że czynności opisane w art. 218 ust. 2 u.p.w. mają jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście ww. gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. P. SA nie zgodziły się z opisaną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono Kolegium naruszenie: 1). art. 80 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ I instancji naruszył ten przepis w sytuacji, gdy jego niezastosowanie i przeprowadzenie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów doprowadziło do wydania decyzji z pominięciem kwestii przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego; 2). art. 7 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ I instancji naruszył ten przepis w sytuacji gdy poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy doprowadziło do pominięcia kwestii przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego; 3). art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie pominięcie kwestii przysługującego stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego; 4). art. 233 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w., poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego, mimo że z podawanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne. Mając na uwadze wystosowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów wydanej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...] wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. SA i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA) oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne. Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo z jednym można się zgodzić ze stroną skarżącą. Mianowicie w tym, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust. 2 u.p.w. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 u.p.w. Zatem, tak jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Działka nr [...] była i jest własnością Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie reżim prawny, jakiemu podlega zasób nieruchomości Skarbu Państwa do którego została przypisana. Starosta został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do tego zasobu działki nr [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 u.p.w., to jest przez Wody Polskie. Wobec tego zarówno decyzja organu I instancji, jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w., których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia Starosty w wyniku wniesionego odwołania. W związku z tym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., nakazującego umorzenie postępowania administracyjnego w razie jego bezprzedmiotowości, uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki zapadłych w toku kontrolowanego postępowania decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lutego 2003 r. potwierdzająca nabycie przez P. SA prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności), miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 u.p.w., Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lutego 2003 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w., a także art. 7, art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Tak samo Sąd ocenia podniesione naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę wzbudzania zaufania do organów państwa w związku z art. 107 § 1 pkt i § 3 k.p.a., która to regulacja określa elementy składowe decyzji. SKO rozpatrzyło sprawę ponownie, dokładnie opisując okoliczności faktyczne, odnosząc się do zarzutów odwołania oraz powołując prawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia, która została w sposób obszerny została wyjaśniona. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu. Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).