II SA/Wr 470/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska WSA Andrzej Cisek Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania na własność nieodpłatnie działki zabudowanej w obrębie D. gmina J.-L. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Nr [...]Starosta O. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872) oraz art. 104 kpa przyznał na własność nieodpłatnie skarżącej K. K. działkę zabudowaną, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...],[...] o powierzchni [...], położoną w obrębie D., gmina J.-L. Powyższy grunt przyznano skarżącej z zasobu Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż gospodarstwo rolne o powierzchni [...]położone w obrębie D., gmina J.-L., stanowiące własność małżeństwa S. i A. Ł., zostało przejęte na ich wniosek, na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy L. O. z dnia [...]Nr [...]. Spod przejęcia wyłączono zabudowania usytuowane na działce nr [...], które pozostały odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Część działki o wyżej podanym numerze, o powierzchni [...], była wskazana jako działka do dożywotniego użytkowania (protokół z dnia [...]), które wygasło wraz ze śmiercią S. i A. Ł. Ponadto organ I instancji podał, iż w związku z koniecznością zwrotu działki siedliskowej nowemu właścicielowi budynków (postanowienie Sadu Rejonowego w O. z dnia [...], sygn. akt [...]), który jest jedynie spadkobiercą małżeństwa Ł., działka nr [...] została podzielona i zwrotowi przysługuje jedynie działka siedliskowa o powierzchni [...]. Od powyższej decyzji K. K. złożyła odwołanie, w którym zażądała przeniesienia na jej rzecz własności całej (o powierzchni sprzed podziału) działki siedliskowej, czyli również obecnej działki nr [...]. W uzasadnieniu powyższego odwołania skarżąca podała, iż Starosta O. decyzją z dnia [...] orzekł przyznanie jej jako spadkobierczyni S. i A. Ł., z zasobu Skarbu Państwa nieodpłatnie na własność działki zabudowanej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...]o powierzchni [...], położonej w obrębie D. gmina J.-L. Skarżąca nie zgodziła się z treścią wyżej wymienionej decyzji organu I instancji, albowiem powierzchnia przyznanej działki jest niewielka w stosunku do gruntu, który mieli w swoim użytkowaniu spadkodawcy. K. K. podniosła, iż we wniosku z dnia [...] o przejęciu gospodarstwa w zamian za rentę S. Ł. poprosił o wyłączenie spod tego przejęcia budynków i przydomowego ogrodu. Budynki i ogród były, zdaniem skarżącej, jedną całością i stanowiły działkę nr [...] o powierzchni [...], czego potwierdzeniem jest wypis z rejestru gruntów. Skarżąca podkreśliła, iż decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy L. O. przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne, w tym również działkę zabudowaną nr [...], pozostawiając zabudowania jako stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Naczelnik w pkt 1 decyzji wskazał, iż przejęcie to jest zgodne z wnioskiem strony, choć, jak podniosła skarżąca, nie było to zgodne z prawdą, albowiem ogród miał pozostać własnością wnioskodawcy. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nowemu właścicielowi należy się zwrot całości działki [...], a nie jedynie jej część o powierzchni [...]i nie stoi temu na przeszkodzie dokonany wcześniej z inicjatywy Starostwa podział geodezyjny działki [...] na dwie części. K. K. podniosła również, że nie jest dla niej zrozumiałe, dlaczego w nowym wypisie z rejestru gruntów podzielona działka [...] na [...] i [...]ma łączną powierzchnię [...], a nie [...]. Skarżąca wskazała również na brak w decyzji organu I instancji wyjaśnienia, z jakich przyczyn Starosta przyjął do zwrotu powierzchnię [...], a nie większą. Oświadczyła, iż nie jest także przekonywujące dla niej twierdzenie, że część działki o numerze [...]o powierzchni [...]była wskazana jako działka do dożywotnego użytkowania małżonków Ł., bowiem nie wynika to wprost z protokołu z dnia [...], który nie pozwala na takie ustalenia, gdyż areał działki wskazywany jest raz na [...], a kolejny raz na [...]i jest poprawiony bez odpowiedniego zaznaczenia, wymaganego przy dokonywaniu tego typu poprawek. W związku z tym – w jej opinii – pozostawia uzasadnione wątpliwości co do wielkości tej powierzchni, zwłaszcza, że decyzja z dnia [...]w pkt 9 pozostawia wnioskodawcom w ich dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o powierzchni [...]. Skarżąca podkreśliła, że spadkodawcy użytkowali całość działki przydomowej, a więc [...]i działka o takiej powierzchni powinna być skarżącej zwrócona, bowiem stanowi ona zorganizowaną całość i jest niezbędna do właściwego z niej korzystania. K. K. dodała, iż Starosta O. nie wyjaśnił rozbieżności w treści dokumentów i w wydanej decyzji oparł się na pobieżnie i mało wnikliwie ocenionych dowodach. W dniu [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa wydało decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rolnik, który na podstawie ustawy z dnia [...] o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przekazał Państwu gospodarstwo z wyłączeniem wchodzących w jego skład budynków, zachował tylko własność budynków; natomiast własność gruntu, na którym budynki zostały wzniesione, przypada Skarbowi Państwa. Jeżeli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie wymienionej ustawy nie wygasła przed dniem [...], tak jak w rozważanym przypadku, to stała się z tym dniem prawem dziedzicznym. Organ II instancji podkreślił, iż stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. O przeniesieniu własności działki i jej wielkości orzeka starosta. Organ odwoławczy podał, iż z brzmienia art. 6 wyżej wymienionej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (...) wynika, że ustawodawca posługując się pojęciem "działka", miał na myśli działkę lub część większej działki, na której znajdują się budynki. W przypadku, gdy tylko na części działki znajdują się budynki może nastąpić jej podział np. na dwie działki – czyli jedną zabudowaną i jedną pozbawioną zabudowy, jeżeli podział taki jest zgodny z przepisami prawa. Oznacza to geodezyjne wydzielenie gruntu pod budynkami w oddzielną działkę. W tym przypadku, jak wskazał organ II instancji, dla dokonania podziału jednej działki na większą ich liczbę nie jest wymagana zgoda właściciela budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 140 kc, Skarb Państwa, w zasobach którego pozostawała działka nr [...], może jak każdy inny właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. To oznacza, że w granicach wyznaczonych przez ustawy i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa może rozporządzać gruntem. Organ odwoławczy podał, iż w praktyce działki siedliskowe mogą być zabudowane samodzielnie, to znaczy, że cała działka jest zabudowana i nie można jej podzielić na dwie lub więcej działek; mogą też być działki, w których zabudowa siedliskowa przejętego przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego stanowi tylko niewielką ich część. Po wydzieleniu siedliska z większej działki i oznaczeniu go numerem geodezyjnym powstaje działka siedliskowa i druga działka geodezyjna – przeznaczona do rolniczego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rolnik, który przekazał na rzecz Państwa gospodarstwo rolne w zamian za emeryturę po dniu [...], miał prawo pozostawić sobie własność działki siedliskowej wraz z zabudowaniami, rolnik zaś, który przekazywał takie gospodarstwo na rzecz Państwa przed dniem 1 stycznia 1983 r., miał prawo pozostawić sobie wyłącznie własność budynków, nie mógł natomiast pozostawić sobie własności działki, na której te budynki zostały wzniesione. Kolegium podkreśliło, że w art. 6 cytowanej wyżej ustawy z 1989 r. ustawodawca zrównał w prawach byłych rolników, którzy przekazali swoje gospodarstwa za emeryturę na rzecz Państwa oraz ich następców prawnych, czyli między innymi spadkobierców. Zdaniem organu odwoławczego powołany powyżej art. 6 powinien być interpretowany z uwzględnieniem intencji ustawodawcy, to jest zrównania w uprawnieniach wszystkich rolników, którzy przekazali swoje gospodarstwa Państwu bądź ich spadkobierców. Organ II instancji podzielił przy tym pogląd zawarty w glosie do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 1991 r., II SA 194/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/3/63, że celem zwrotu przekazanej na własność państwa działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym nie jest objęty zwrot działki, na której nie ma budynków. W końcowej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z wyżej wspomnianych przyczyn wydzielenie z większej działki jej części zabudowanej jako odrębnej działki i przeniesienie własności tylko części zabudowanej na rzecz dotychczasowego właściciela budynków, a przeznaczenie pozostałej części – jako odrębnej działki – na inne cele, nie narusza prawa i jest zgodne z celem, jakiemu służyło unormowanie zawarte w art. 6 wyżej wymienionej ustawy. Na powyższą decyzję K. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] wywodząc, że decyzje te są dla niej krzywdzące, godzą w jej interesy jako spadkobierczyni A. Ł. i naruszają prawo. Zdaniem skarżącej, argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki pod budynkami jest bardziej racjonalne wykorzystanie zarówno budynków, jak i gruntu do budynków tych przynależnego, nie jest przekonywująca, albowiem bardziej racjonalne, w jej ocenie, wydaje się być łączne zagospodarowanie działek stanowiących niegdyś jedną całość gospodarczą. K. K. podniosła, że na działce podzielonej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostał sad, który zasadziła jej rodzina i podała, że działkę tę jako całość użytkowała po śmierci spadkodawców i czuje się z nią emocjonalnie związana. W opinii skarżącej przyznana działka, o tak niewielkim areale, nie daje możliwości racjonalnego jej wykorzystania. W związku z tym skarżąca uważa, że powinna otrzymać taką powierzchnię, jaką miała w użytkowaniu dożywotnim jej rodzina, a nie tylko część tej działki. Podkreślając, iż druga z wydzielonych działek pozostaje własnością Skarbu Państwa, K. K. stwierdziła, że przyznanie jej tytułu własności nie będzie naruszało interesów osób trzecich. Skarżąca zarzuciła ponadto, że przejęcie gospodarstwa rolnego małżonków Ł. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę nastąpiło niezgodnie z wnioskiem małżonków z dnia [...]. Jej zdaniem, wątpliwości budzi powierzchnia działek nr [...]i [...], czyli tych, na które podzielono działkę [...]. Pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niejasności co do powierzchni obecnie istniejących działek nr [...]i [...]– w ocenie skarżącej, oznacza, że przy rozpatrywaniu odwołania nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca stwierdziła także, że nastąpiło ograniczenie jej uprawnień jako strony na rzecz Skarbu Państwa, a organy administracji nie wskazały przyczyn tego ograniczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi gospodarki nieruchomościami. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Wydając decyzję administracyjną organ administracji publicznej jest związany treścią wpisów do tego urzędowego rejestru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji nie było uprawnione do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i wypowiadania się w przedmiocie wielkości działek. Wielkość ta została opisana w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym, zdaniem organu administracyjnego, zarzut skarżącej odnośnie do nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy jest bezzasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że kwestia zgodności decyzji z dnia [...]o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego małżonków Ł. z treścią ich wniosku nie była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, albowiem decyzja ta, jako ostateczna i prawomocna, jest wiążąca w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...]Nr [...]w przedmiocie przyznania skarżącej na własność nieodpłatnie działki zabudowanej w obrębie D. gmina J.-L. Podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia są przepisy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) oraz art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Unormowanie zawarte w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym stanowi, iż właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka organ administracji, którym – stosownie do art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną – jest starosta. W przedmiotowej sprawie małżonkowie Ł., których spadkobiercą jest skarżąca, przekazali w 1974 r. gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Zachowali tylko własność zabudowań usytuowanych na działce [...], której część o powierzchni [...]była wskazana jako działka do dożywotniego użytkowania. Odrębna własność budynków małżonków Ł. powstała na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Przepis art. 11 tej ustawy statuował odrębną własność takich budynków jako prawo własności ograniczone w czasie, albowiem z chwilą śmierci rolnika budynki przechodziły na własność państwa. Wymieniona ustawa została uchylona ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1978 r. Zmiana wprowadzona tą ustawą polegała na tym, że wyłączone z gospodarstwa rolnego budynki stanowiące odrębny przedmiot własności nie przechodziły już na własność państwa z chwilą śmierci rolnika i stawały się przedmiotem dziedziczenia. Tak sprawa ta została uregulowana w przepisie art. 51 wymienionej wyżej ustawy z 1977 r. W orzecznictwie sądowym (por. np. OSNCP z 1977 r. z. 3, poz. 42) utrwalił się pogląd, że odrębna własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r., które do 1 stycznia 1978 r. nie przeszły na własność państwa, podlega od tej daty przepisom ustawy z dnia 27 października 1977 r. Oznacza to, że skoro właściciele budynków żyli w dniu [...], to po tej dacie z chwilą ich śmierci budynki stanowiące odrębny przedmiot własności, nie przeszły na własność państwa, lecz prawo odrębnej własności tych budynków istniało nadal i przeszło na spadkobierców. Z dniem 1 stycznia 1983 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Według przepisu art. 57 ust. 1 tej ustawy rolnik przekazując gospodarstwo rolne państwu mógł wyłączyć z tego gospodarstwa i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki. Ustawa ta nie uregulowała jednak sprawy własności działek zabudowanych budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności, wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych przekazanych państwu przed 1 stycznia 1983 r. Dopiero cytowana wyżej ustawa z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym unormowała tę sprawę, stanowiąc w art. 6, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. W myśl tego przepisu starosta został upoważniony nie tylko do przeniesienia własności działki, ale również do orzeczenia o jej wielkości. W świetle powyższej regulacji skarżąca, jako spadkobierca małżonków Ł., posiadała uprawnienie do nieodpłatnego uzyskania własności działki gruntu, na której były wzniesione budynki, których własność otrzymała w spadku po małżonkach Ł., natomiast Starosta O. był uprawniony do orzeczenia o wielkości tej działki. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z unormowaniami zawartymi w przepisach stanowiących podstawę prawną do ich podjęcia, a podnoszone w skardze argumenty faktu tego nie zmieniają. Podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., iż w niniejszej sprawie organ nie był upoważniony do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz ostatecznej decyzji o podziale przedmiotowej działki, a także do oceny zgodności decyzji z dnia [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego małżonków Ł. z treścią ich wniosku, podkreślić raz jeszcze wypada, że art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym dawał uprawnienie organowi administracyjnemu do określenia wielkości przedmiotowej działki, a obowiązujące w 1974 r. przepisy nie pozwalały osobom przekazującym gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę na zachowanie prawa własności gruntu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.