II SA/Wr 470/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania C. w B. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na spółkę A. w W. karę w wysokości 187 500 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania C.Z.H.M. w B.W. . Po uwzględnieniu zażalenia ukaranej Spółki, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. postanowieniem z dnia [...] nr [...], ponownie nałożył na spółkę A. w W. karę, z tytułu nielegalnego użytkowania C.Z.H.M. w B.W.. Powyższe postanowienie zostało doręczone spółce A. w dniu 10 listopada 2006 r. Postanowienie to zostało zaskarżone w drodze zażalenia. Pełnomocnik skarżącej, adwokat M.K. sporządził i przekazał zażalenie do wysłania pracownikowi kancelarii – M. T. w dniu 16 listopada 2006 r. Pismem z dnia 28 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wezwał pełnomocnika do uiszczenia opłaty skarbowej w terminie siedmiu dni. W wyznaczonym terminie, w dniu 6 grudnia 2006 r. spółka w odpowiedzi na wezwanie sporządziła pismo przewodnie, na które naklejono znaki opłaty skarbowej, celem uzupełnienia braków zażalenia z dnia 16 listopada 2006 r. Pismo to zostało przekazane pracownikowi kancelarii – M. T., celem wysłania. M.T. oświadczyła, iż pismo to nadała w dniu 6 grudnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.. W grudniu 2006 r. do kancelarii pełnomocnika spółki zaczęły nadchodzić informacje z sądów, urzędów oraz innych podmiotów, iż wysłana z tej kancelarii korespondencja nie dociera do adresatów. Wobec powyższego sporządzono reklamację zbiorczą do urzędu pocztowego. Reklamacja została przekazana M. T. celem złożenia jej w urzędzie pocztowym. M. T. oświadczyła, iż reklamację złożyła osobiście w Urzędzie Pocztowym nr [...] w dniu 19 grudnia 2006 r., na dowód czego, przedłożyła pierwszą stronę reklamacji wraz pieczęcią. W tym samym czasie w kancelarii pełnomocnika przeprowadzono postępowanie wewnętrzne, w wyniku którego nabrano podejrzeń, iż przedstawione przez M.T. dowody nadania pism nie są oryginalne. W związku z powyższym, pełnomocnik spółki w dniu 21 grudnia 2006 r. udał się do Urzędu Pocztowego nr [...] w W., przy ul. Ł. [...]. W trakcie rozmowy z pracownikami tegoż urzędu ustalono, iż przedmiotowe dowody nadania oraz wpisy w książce nadawczej zostały sfałszowane, listy nie zostały nadane, numery nadawcze mają charakter przypadkowy i nie znajdują odzwierciedlenia w księgach tegoż urzędu. Również wskazana powyżej reklamacja nie została złożona, pomimo iż widnieje na niej pieczęć Urzędu Pocztowego nr [...] w W. i podpis pracownika potwierdzającego złożenie reklamacji. Jak ustalono również, urząd ten nie posługuje się taką pieczęcią, a reklamacja pełnomocnika do tegoż urzędu nie wpłynęła. W trakcie rozmowy z M.T., po przekazaniu jej informacji z urzędu pocztowego, przyznała się ona do niewysyłania oraz nieterminowego wysyłania pism, sfałszowania dowodów nadania, wpisów w księdze nadawczej oraz potwierdzenia złożenia reklamacji. W wyniku przeprowadzonego przeszukania M. T., w należącej do niej torbie znaleziono kilkanaście pism, które zgodnie z datami na nich umieszczonymi powinny zostać wcześniej wysłane. Wśród tych pism znaleziono również pismo przewodnie, sporządzone celem uzupełnienia braków zażalenia z dnia 16 listopada 2006 r. W wyniku przeszukania M.T. oraz jej mieszkania nie znaleziono zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 6 listopada 2006 r. Po ustaleniu, iż w rzeczywistości nie uzupełniono braków zażalenia z dnia 16 listopada 2006 r., w dniu 22 grudnia 2006 r. spółka ponownie wykonała zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., jednocześnie wnosząc na podstawie art. 58 KPA o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych zażalenia. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono wszelkie okoliczności związane z sytuacją zaistniałą w kancelarii pełnomocnika spółki oraz przyczyną niewysłania pisma. Zażalenie spółki zostało przekazane do organu odwoławczego wraz z pismem z dnia 28 listopada 2006 r., w którym organ I instancji wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia o nałożeniu na spółkę kary. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 10 listopada 2006 r., natomiast zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 20 listopada 2006 r., a więc po terminie. Pismem z dnia 26 marca 2007 r. spółka A. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, na okoliczność przyczyn niezachowania powyższego terminu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił spółce A. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż powodem odmówienia przywrócenia terminu był fakt, iż uchybienie terminu nastąpiło z winy pracownika kancelarii obsługującej spółkę A. Osoba dokonująca doboru personelu administracyjnego do swojej kancelarii prawnej, jako również dokonująca wyboru reprezentanta procesowego ponosi z tego tytułu ryzyko. Niewłaściwe, choćby nawet zamierzone postępowanie pracownika administracyjnego kancelarii prawnej, reprezentującej spółkę nie stanowi zatem przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Na powyższe postanowienie spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 58 § 1 KPA poprzez brak przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2006 roku pomimo spełnienia przesłanek do przywrócenia terminu, błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, iż niedochowanie terminu nastąpiło z winy strony, naruszenie art. KPA poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy i rozstrzygniecie sprawy bez przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów z przesłuchania świadków, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, naruszenie art. 8 KPA i określonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez odmowę przywrócenia terminu w przypadku, gdy inne podmioty, w tym sądy i organy administracji, na podstawie tych samych okoliczności przywracały uchybione terminy. Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 107 § 1 KPA poprzez brak pouczenia skarżącej o możliwości zaskarżenie postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn odmowy dopuszczenia zgłoszonych dowodów z zeznań świadków, naruszenie art. 77 KPA poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego, przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz poglądy nauki prawa podkreślił, iż nie mógł przewidzieć ani zapobiec – przy zachowaniu nawet największej ostrożności, czy staranności – zachowaniu M.T., a zatem nie ponosi winy w zakresie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. postanowieniem z dnia 6 listopada 2006 r. (nr [...]). W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W. skarżąca przedłożyła szereg orzeczeń zapadłych przed sądami powszechnymi i organami administracji przywracającej jej terminy do dokonania określonych czynności, z uwagi na zachowanie pracownicy kancelarii pełnomocnika skarżącej. Doręczono między innymi postanowienie Sądu Rejonowego dla Miasta Stołecznego W. z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt. [...]) przywracającego A. S. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. W. Wydział VIII Gospodarczy w W. z dnia 14 czerwca 2006 r. w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności nakazowi zapłaty przeciwko małżonkowi dłużnika. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż wnioskodawca uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Jednakże wobec udowodnienia przez pełnomocnika R.A.S., iż powyższe uchybienie zostało spowodowane przestępstwem popełnionym przez pracownicę tegoż pełnomocnika, która fałszowała dowody nadania korespondencji Sąd ten na podstawie art. 168 § 1 kpc przywrócił wnioskodawcy termin do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozpatrując opisaną na wstępie skargę Sąd chce podkreślić, iż zgodnie z art. 58 § 1 KPA w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie z kolei do przepisu art. 58 § 2 KPA prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Należy podkreślić, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w przepisach art. 58 i 59 KPA jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do sfery prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego (por. wyr. NSA z dnia 24 listopada 1994 r., SA/Ka 1230/94, niepubl.) .Zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem, wnoszący prośbę powinien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wnoszący podanie (zainteresowany) musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie na skutek okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności. W prośbie o przywrócenie terminu powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por.wyr. NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). Na gruncie przepisów postępowania cywilnego, przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., Warszawa 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., Warszawa 1999, s. 274). W nauce postępowania administracyjnego z kolei przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz, Warszawa 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na szereg przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie, w tym również fakt naruszenia obowiązków przez pracownika kancelarii profesjonalnego pełnomocnika. Jeżeli adwokat uczynił zadość wymaganiom staranności, troskliwości i ostrożności w prowadzeniu procesu, jeżeli w niczym nie uchybił swoim obowiązkom, nie dopuścił się ładnego niedbalstwa, a pracownik jego biura naruszył swoje obowiązki, które w danych warunkach adwokat mógł nań włożyć lub dopuścił się jakiegokolwiek innego czynu, co spowodowało niedopełnienie przez adwokata w terminie czynności procesowej, a adwokat przy największej ostrożności nie mógł zapobiec temu naruszeniu obowiązków lub innemu czynowi, to nie ma podstaw do przypisywania winy temu adwokatowi (orzeczenie SN z dnia 11 lipca 1935 r., III C 1146/34, OSP 1935, poz. 597; cytowane przez B. Adamiak (w:) Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996, s. 297). W rozpatrywanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. Skarżąca wskazała powód, dla którego uchybiono terminowi do wniesienia zażalenia, którym było nieuczciwe, przestępcze działanie pracownicy kancelarii pełnomocnika skarżącej. Skarżąca powołała się na postępowanie karne, toczące się przeciwko M.T., oraz przedłożyła kopie odpisów orzeczeń sądów oraz innych organów, które przywróciły skarżącej terminy do dokonania określonych czynności. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji publicznej odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia podkreślając, iż pełnomocnik dokonując doboru personelu administracyjnego do swojej kancelarii prawnej, ponosi z tego tytułu ryzyko. Niewłaściwe, choćby nawet zamierzone postępowanie pracownika administracyjnego kancelarii prawnej, reprezentującej spółkę nie mogło, w ocenie tego organu, stanowić dostatecznej przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. pełnomocnik skarżącej dostatecznie uprawdopodobnił, iż uczynił zadość wszelkim wymaganiom staranności i ostrożności w prowadzeniu postępowania, a jednocześnie w niczym nie uchybił swoim obowiązkom. Pełnomocnik wykazał, że w terminie podjął czynności polegające na sporządzeniu zażalenia oraz uzupełnił jego braki. Uprawdopodobnił również, że pracownica jego biura naruszyła takie jej obowiązki, które w danych mógł on na nią nałożyć (wysłanie sporządzonego pisma z opłatą listem poleconym w określonym terminie), co w konsekwencji spowodowało niedopełnienie przez niego w terminie czynności procesowej. Wykazał nadto, że przy największej nawet staranności nie mógł zapobiec takiemu naruszeniu obowiązków przez zatrudnianą przez kancelarię pracownicę. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ administracji publicznej nie miał podstaw do przypisywania winy temu pełnomocnikowi w wyborze zatrudnianego przez niego personelu, a w konsekwencji do przekonania, że pełnomocnik powinien ponosić negatywne skutki nieuczciwego zachowania takiego personelu. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 58 § 1 KPA, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c wyeliminował je z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 152 u.p.s.a. a orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 tejże ustawy.