II SA/Wr 472/05

Sygnatura akt II SA/Wr 472/05 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 11 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Andrzej Cisek As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy komina I. uchyla decyzje pierwszej i drugiej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 200 zł kosztów postępowania. Sygnatura akt II SA/Wr 472/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 104 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy komina na działce nr [...] w W. [...], gmina G.. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...]r. wpłynęło pismo A. G., w którym zarzuciła, iż komin wybudowany przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w W. [...], gmina G., jest zbudowany niewłaściwe, co powoduje "zadymianie" jej mieszkania, a pozwolenie na jego użytkowanie udzielone J., B. i A. M. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...]zostało - w jej ocenie - wydane w oparciu o "nieprawdziwe opinie techniczne". Organ pierwszej instancji podkreślił, iż pismo A. G. uznał za wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy komina na działce nr [...] w W. [...], ale ponieważ wnioskodawczyni nie wskazała jaka przesłanka wznowienia wymieniona w art.145 § 1 k.p.a. znajduje w sprawie zastosowanie i mimo zapewnień nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających jej argumenty, należało odmówić wznowienia postępowania. Dodał, iż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty sporządzone przez mgr inż. Z. C. oraz mistrza kominiarskiego T. M. potwierdzają, że: 1. "budynek i komin na dzień opracowania opinii znajduje się w dobrym stanie technicznym, spełnia wymogi podłączenia komina i nie stanowi zagrożenia poprzez możliwość nastąpienia nagłej utraty stateczności elementów konstrukcyjnych; w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji przewodów kominowych pod kątem podłączenia kotła c.o. węglowego stwierdzono: przewody drożne, podłączenia prawidłowe, ciągi przewodów prawidłowe (stabilne), długość komina zgodna z Polską Normą". Organ zaznaczył, iż pod tymi stwierdzeniami podpisały się osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do ich zakwestionowania. A. G. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o jej uchylenie, podkreślając, iż nie występowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o rozbiórkę komina, a jedynie o "zaprzestanie zadymiania jej mieszkania". W swoim odwołaniu zaproponowała również sposoby rozwiązania istniejącej sytuacji konfliktowe. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zasadne, jednakże nie z powodów merytorycznych opisanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a formalnych. Organ zauważył, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 §1 i § 2 lub art. 145a § 2, kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołująca wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu wskazanym w art. 148 § 1, w którym jest on określony na miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślił, iż to strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego A. G. w swoim podaniu o wznowienie postępowania administracyjnego nie udowodniła zachowania terminu nie wskazując nowych okoliczności w sprawie. Zdaniem organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć rozpatrzenie sprawy "zadymiania mieszkania" A. G. w postępowaniu prowadzonym w myśl rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. G. zarzuciła, iż "nie dostaje od organów żadnych wiążących odpowiedzi w sprawie przedmiotowego komina, tylko paragrafowe przepychanki". Dodała, iż "nikt z Urzędu nie skontrolował prawdziwości opinii technicznych, tylko od niej żąda się nowych dowodów". D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczynach niż w niej wymienione. Zgodnie z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył powyższe zasady, bowiem dostrzegając wadliwości, jakimi dotknięte było postępowanie organu pierwszej instancji, nie uchylił kwestionowanej decyzji wskutek czego sam dopuścił się naruszeń prawa. Nadto, zmieniając przesłanki wydania utrzymanej w mocy decyzji, organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bowiem pozbawił skarżącą możliwości obrony w toku postępowania administracyjnego. Skarżone decyzje wydane zostały we wznowionym postępowaniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 k.p.a.). Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można było uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej może ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wskazać w tym miejscu należy na niekonsekwentne postępowanie orzekających w sprawie organów. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism z dnia [...] r. i [...]r. kierowanych przez skarżącą do organów nadzoru budowlanego nie wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju są to pisma, a w konsekwencji niedopuszczalne było samodzielne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż pismo z dnia [...]r. jest podaniem o wznowienie postępowania. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było wezwanie skarżącej do sprecyzowania do jakiego rodzaju wniosku należy zakwalifikować to pismo i jakiej konkretnej sprawy dotyczy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (naruszenie przepisów art. 63 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) przez organ pierwszej instancji w konsekwencji doprowadził do wywiedzenia przez ten organ wniosków, iż skarżąca żąda wznowienia postępowania "w sprawie samowolnej budowy komina na działce nr [...] w W. [...] gmin G.". Podkreślić należy, iż warunkiem dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania jest zakończenie takiego postępowania wydaniem ostatecznej decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika, iż postępowanie "w sprawie samowolnej budowy komina na działce nr [...] w W. [...] gmin G." zakończyło się wydaniem takiej decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, iż decyzja z dnia [...]r. w ogóle weszła do obrotu prawnego, bowiem brak jest dowodów doręczenia owej decyzji stronom. Nadto, jak wskazuje treść wniosku, różni się on od przyjętego przez organ pierwszej instancji zakresu (uznanego za wniosek o wznowienie postępowania) pisma skarżącej z dnia [...]r. Zauważyć przy tym należy, iż przy przyjęciu, że wniosek ten dotyczy w rzeczywistości postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. (a jedynie błędnie została sformułowana sentencja skarżonej decyzji), to uszło uwadze organów, iż nie rozważyły one, czy wniosek złożyła osoba posiadająca przymiot strony w tym postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje bowiem z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, a stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Godzi się nadto przypomnieć, iż zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa decyzja o odmowie wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wtedy, gdy istnieją niedopuszczalne przyczyny podmiotowe i przedmiotowe oraz gdy strona zgłosiła żądanie wznowienia z uchybieniem terminu. Wskazać w tym miejscu również należy, iż co prawda to na stronie ciąży obowiązek wskazania istnienia jednej z przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz obowiązek wykazania, iż podanie o wznowienia złożyła w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, jednakże organ nie może z powodu braków podania w tym zakresie wydać od razu decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bowiem obowiązany jest wcześniej – stosownie do regulacji art. 63 k.p.a. i art. 9 k.p.a. – wezwać stronę do uzupełnienia tego braku. Uznając zaskarżone decyzje za nie odpowiadające przepisom prawa (i co najmniej przedwczesne) Sąd je uchylił, otwierając tym samym organowi pierwszej instancji drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych wyżej kwestii, związanych z pismami skarżącej kierowanymi do organu nadzoru budowlanego. W szczególności rolą organu będzie ustalenie jakiego rodzaju charakter ma pismo skarżącej z dnia [...]r. i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niniejszej sprawie zastosowanie przepisami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.