II SA/Wr 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), działając na podstawie art. 273 ust. 6 i art. 273a w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) – dalej jako "pr.w." oraz art. 104 kpa, określił A S.A. w W. za okres od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r. opłatę stałą w wysokości 849 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi (z ręcznej myjni samochodowej przy ul. P. w L.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji A S.A. (dalej jako "skarżąca") od informacji rocznej z 17 IV 2019 r., gdyż w myśl art. 271 ust. 5 pr.w. dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi bierze się pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażoną w jednostce m³/s. W ocenie organu opłata stała za usługi wodne powiązana jest z rezerwacją zasobów środowiska, czy to w formie maksymalnego poboru wody w jednostce czasu, czy maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu. Tym samym nie ma znaczenia określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna dopuszczalna wielkość poboru wód czy zrzutu ścieków w skali średniej dobowej. W związku z powyższym, w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości zrzutu ścieków wyrażonej w m³/s, do ustalenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która wyraża maksymalną presję chwilową. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta L. decyzją z [...] (nr [...]) na wprowadzenie do rowu C-2 oczyszczonych ścieków w ilości Qmax h=33,5 m³/h i Qśr dob.=11,6 m³/d. Dla potrzeb obliczenia opłaty stałej za usługę wodną oznaczało to konieczność przeliczenia na jednostkę m³/s parametru zrzutu chwilowego z pozwolenia, tj. Qmax h=33,5 m³/h równoznacznego z 0,0093056 m³/s. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s (zob. § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej "rozporządzenie"), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax h=33,5 m³/h, a więc po przeliczeniu 0,0093056 m³/s. W skardze na opisaną wyżej decyzję, skorygowanej pismem z dnia 19 IX 2019 r., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 5 pr.w. i § 10 ust. 1 rozporządzenia, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów i przyjęciu dla potrzeb ustalenia opłaty parametru maksymalnej chwilowej wielkości zrzutu ścieków nieadekwatnego do rocznej wielkości dopuszczalnego zrzutu. Zarzucono także naruszenie art. 7a ust. 1, art. 7 i art. 107 § 3 kpa, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z interpretacją art. 271 ust. 1 i 5 pr.w. na niekorzyść skarżącej, mimo że wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego oraz niewyjaśnieniu podstaw zastosowanego w decyzji przelicznika w świetle argumentacji podniesionej w reklamacji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczyła, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być ustalona wyłącznie za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi nieprzekraczające parametru dopuszczalnego zrzutu rocznego. W skardze szczegółowo opisano ilość ścieków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym, analizując przy tym maksymalne dopuszczalne wartości godzinowe i dobowe odprowadzenia ścieków. Skarżący podkreślił, że rzeczywisty zakres uprawnienia do odprowadzenia ścieków określa parametr dobowy Qśr/d, zaś stałe odprowadzanie ścieków w ilości odpowiadającej parametrowi godzinowemu Qmax/h byłoby niezgodne z pozwoleniem wodnoprawnym i skutkowało naliczaniem opłat podwyższonych przez organ ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Postanowieniem z dnia 4 X 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 473/19) Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W myśl art. 271 ust. 5 pr.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej m3/s. W sprawie bezsporna jest zastosowana przez organ stawka jednostkowa opłaty (250 zł na dobę za 1 m3/s) oraz wyrażona w dniach jednostka czasu (365 dni). Wysokość stawki jednostkowej za odprowadzanie ścieków wynika jednoznacznie z § 10 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęta zaś jednostka czasu uwzględnia roczny okres poboru wód, za który opłata jest w tym przypadku ustalana (od 1 I 2018 r. do 31 XII 2018 r.). Istotą problemu jest natomiast okoliczność, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne określa w istocie nie jeden a dwa maksymalne parametry odprowadzania ścieków, a przy tym żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem w zakresie odprowadzania ścieków wielkość maksymalną godzinową, jako Qmax h=33,5 m3/h oraz wielkość średnią dobową Qśr d= 11,6 m3/d . Należy podkreślić, że ten drugi parametr, jakkolwiek określony jako "średni dobowy", określa zarazem maksymalny pobór roczny. To bowiem parametr dobowy przemnożony przez liczbę dni w roku pozwala skarżącej zorientować się, jaką ilość ścieków może on maksymalnie odprowadzić w ciągu roku. Uzasadnione więc jest traktowanie parametru dobowego jako odpowiednika parametru maksymalnego rocznego. Sąd podziela zasadniczy motyw skargi. W świetle obowiązujących przepisów istnieją bowiem wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 5 pr.w. ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Nie przewidywała ona świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego odprowadzania ścieków wyrażonego w m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 3 pr.w. nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne nakazywał po prostu określić w takim przypadku: "ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych". Nie wskazywał więc wprost, jakimi parametrami należało się posługiwać. Jakkolwiek nie można negować praktyki organu polegającej na przeliczeniu dla potrzeb opłaty stałej współczynników zastosowanych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym, to jednak wątpliwości budzi przyjęcie do przeliczenia właśnie parametru zrzutu maksymalnego godzinowego (chwilowego). Wszak, jak wyżej wskazano, parametr dobowy również jest parametrem maksymalnym, tak więc z literalnego punktu widzenia mógł zostać przez organ uwzględniony w ramach stosowania art. 271 ust. 5 pr.w., co byłoby rozwiązaniem względniejszym dla skarżącego. Odwołanie się do parametru poboru godzinowego organ uzasadnia względami celowościowymi wyjaśniając, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest konieczność rezerwacji środowiska wodnego, tu w formie gotowości do odbioru maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w dowolnym momencie. Opłata stała jest więc odzwierciedleniem gotowości środowiska do przyjęcia zrzutu w ramach usług wodnych. W konsekwencji organ uznał, że ustalenie opłaty stałej powinno się opierać na uwzględnieniu tego parametru odprowadzania ścieków, który uprawnia do zrzutu ścieków w maksymalnej ilości (parametr najwyższy). W ocenie Sądu tak sformułowanego celu opłaty stałej nie da się jednoznacznie wyprowadzić z obowiązujących przepisów. Przede wszystkim nie przesądzają tej kwestii unormowania dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 X 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE z 2000 r. Nr 327, poz. 1). Wynika z nich jedynie, że państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 9 ust. 1). Z obowiązujących przepisów krajowych wynika zaś, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 pr.w.). Opłaty za usługi wodne, czyli opłata stała i opłata zmienna, stanowią przy tym jeden z wielu ekonomicznych instrumentów w gospodarowaniu zasobami wodnymi (zob. art. 267 pr.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 pr.w.). Zestawienie przepisów normujących sposób obliczenia opłaty stałej oraz opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków, a więc art. 271 ust. 5 i art. 272 ust. 6 pr.w., pozwala jedynie stwierdzić, że o ile opłata stała należna jest za dopuszczalny zrzut maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od zrzutu rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Z powyższego wynika niezbicie, że opłata stała jest opłatą ryczałtową, niezależną od zrzutu rzeczywistego, a odzwierciedlającą dopuszczalny zrzut maksymalny. W tym sensie rację należy przyznać organowi, że jest to świadczenie wyrażające gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego (tu: potencjalnego maksymalnego przyjęcia ścieków). Nie ma jednak jednoznacznych normatywnych podstaw do stwierdzenia, że chodzi tu niewątpliwie o chwilową maksymalną presję na środowisko wodne w takim znaczeniu, jak przyjął organ. Jest rzeczą dyskusyjną, czy biorąc pod uwagę cele ochrony zasobów wodnych istotniejsza jest presja chwilowa, czy też długookresowa. Odniesienie opłaty stałej do parametru maksymalnego zrzutu rocznego (średniego dobowego) również odnosi się do stałej wielkości, która odzwierciedla maksymalną presję na środowisko, tyle że w stosunku rocznym. Sąd ma świadomość, że ustalany w obecnych pozwoleniach wodnoprawnych na podstawie art. 403 ust. 2 pkt 3 pr.w. parametr maksymalnego sekundowego odprowadzania ścieków jest w jakimś sensie najbliższy parametrowi maksymalnego poboru godzinowego ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącej. Nie zmienia to jednak faktu, że pozwolenie wodnoprawne, jakie uzyskała skarżąca, wydane było w odmiennych warunkach normatywnych, w tym w zakresie stosowanych środków finansowych, ustala dwa parametry odprowadzania ścieków i żaden nie jest wyrażony w m3/s. Wątpliwe jest w takich warunkach odczytywanie postanowień przedmiotowego pozwolenia przez pryzmat nowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i to w sytuacji, gdy nałożony ma zostać na stronę obowiązek pieniężny, nieprzewidziany w poprzednim stanie prawnym, w którym uzyskała pozwolenie. Nie odmawiając pewnej racjonalności argumentom organu, Sąd stwierdza, że z uwagi na treść uzyskanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego występują w sprawie uzasadnione wątpliwości w zakresie zastosowania art. 271 ust. 5 pr.w., których nie da się jednoznacznie przezwyciężyć na drodze zabiegów interpretacyjnych. Stanowisku reprezentowanemu przez stronę skarżącą również nie sposób odmówić zasadności. Przeliczenie dla potrzeb opłaty stałej parametru średniego dobowego (a więc zarazem maksymalnego rocznego) odprowadzania ścieków wypełnia dyspozycję art. 271 ust. 5 pr.w. i również wpisuje się w cel jakiemu służyć ma taka opłata. W konsekwencji Sąd podzielił linię orzeczniczą sugerującą zasadność zastosowania w omawianym przypadku klauzuli interpretacyjnej z art. 7a § 1 kpa (zob. np. wyrok: WSA we Wrocławiu z 19 IX 2018 r., II SA/Wr 459/18, WSA w Gdańsku z 28 VI 2018 r., II SA/Gd 288/18; WSA w Szczecinie z 12 VII 2018 r., II SA/Sz 473/18 – publ. CBOSA). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie stronie wysokości obowiązku pieniężnego (daniny publicznoprawnej) i pozostają wątpliwości co do treści art. 271 ust. 5 pr.w., należało te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne, wyłączające możliwość zastosowania klauzuli z art. 7a kpa. Nie można się natomiast zgodzić z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe pod względem formalnym uzasadnienie, na które składają się zarówno elementy stanu faktycznego jak i prawnego i które w sposób jednoznaczny obrazuje motywy, jakimi organ kierował się w sprawie. Mając jednak na względzie naruszenie zaskarżoną decyzją art. 271 ust. 5 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy jeszcze raz reklamację strony skarżącej mając na względzie konieczność dokonania wykładni art. 271 ust. 5 pr.w. w zw. z art. 7a § 1 kpa, a więc przyjęcie wariantu interpretacyjnego korzystniejszego dla strony. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 387 zł, na którą składają się: wpis (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (270 zł).