II SA/Wr 474/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 7 czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. Ś. wydał, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu JPO dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG), decyzję Nr [...] o odmowie przyznania T. M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła siostra zmarłego w dniu 21 sierpnia 2004 r., T. M., M. M., domagając się jako współwłaścicielka domu brata oraz współwłaścicielka działki nr [...], ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazała odwołująca się, dzierżawca działek rolnych nr [...] i [...] (w połowie) J. C. uprawiał je od czterech lat, tj. od czasu choroby brata, na podstawie ustnej umowy. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz umowy ze stycznia 2002 r. zawiera podpis brata, który został uwierzytelniony w Urzędzie Gminy w S. bez jego udziału. Brat fakt ten zakwestionował w piśmie złożonym w miejscowej agencji przy okazji wyjaśniania zasadności złożenia podwójnych wniosków o dopłaty bezpośrednie. Ponadto wskazano, iż brat złożył podpis na jednym egzemplarzu umowy, a gdyby chodziło o prawdziwą umowę dzierżawy byłaby ona sporządzona w co najmniej dwóch egzemplarzach. Kwota 450 zł, jaką dzierżawca płacił bratu, zabezpieczała jedynie opłatę podstawowych należności, tj. podatek, KRUS i ubezpieczenie budynków. Z uwagi na nie zwiększenie kwoty odpłatności za l ha przez dzierżawcę, brat złożył wniosek na swoje grunty. Decyzją z dnia 7 czerwca 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 104 § 1 kpa, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż T. M. złożył w dniu 12 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego w Z. Ś. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W trakcie kontroli administracyjnej krzyżowej stanowiącej część postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzono, iż na ujęte we wniosku część działek ewidencyjnych wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 również inny producent rolny. T. M. dnia 31 marca 2005 r. otrzymał decyzję odmawiającą mu przyznania płatności (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Na skutek śmierci strony, odwołanie od decyzji wniosła siostra T. M. Wszczęte postępowanie administracyjne miało na celu wyjaśnienie sprawy. Odwołanie to było niedopuszczalne w związku z tym, że M. M. nie jest stroną w sprawie. Zarówno decyzja, jak i sankcje, dotyczą wyłącznie strony postępowania, czyli osoby, która złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych. W związku z powyższym organ odwoławczy orzekł jak na wstępie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. M. wskazując, iż jako jedyna osoba zamieszkująca z bratem T. M. i jako jeden ze spadkobierców przejęła na siebie obowiązki płatnicze związane z utrzymaniem gospodarstwa i domu, którego jest współwłaścicielką od 1998 r. Strona uznała za krzywdzącą decyzję o ukaraniu brata po śmieci poprzez pozbawianie go dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych tym bardziej, że brat wezwany do złożenia wyjaśnień w związku ze złożeniem podwójnych wniosków na jego grunty, nie wycofał swojego wniosku, natomiast złożył w miejscowej agencji pismo kwestionujące prawdziwość umowy dzierżawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przyznanie dopłat bezpośrednich bratu na grunty, na które złożony został przez niego wniosek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona, choć z przyczyn innych niż te podniesione w skardze. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b w/w artykułu), jak też w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od zasady określonej w § 1 jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału w postępowaniu (§ 3). Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Niedoręczenie decyzji administracyjnej stronie oznacza pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek określonej strony, nie oznacza, że tylko ona ma zagwarantowany w nim udział. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. W razie śmierci strony organ powinien ustalić krąg następców prawnych w celu zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy (treść decyzji) (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim w powyższym zakresie obowiązku i nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu spadkobierców T. M. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż T. M., który złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zmarł jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 21 sierpnia 2004 r. O tej okoliczności Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. Ś. zostało poinformowane przez siostrę zmarłego, M. M., pismem z dnia 20 września 2004 r. Mimo to wnioskodawca był nadal traktowany jako strona niniejszego postępowania i to do niego zaadresowano decyzję I instancji, natomiast jego następcy prawni, których organ powinien ustalić, o toczącym się postępowaniu nie zostali zawiadomieni i nie doręczono im również zapadłego rozstrzygnięcia. W dniu 15 marca 2005 r., czyli pół roku po śmierci T. M., zostaje wydana decyzja skierowana do zmarłego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W piśmie z dnia 20 września 2004 r. M. M. informując o śmieci brata, nie wskazała następców prawnych T. M. Zatem już na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego organ winien był ustalić, czy zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a. postępowanie administracyjne należało zawiesić do czasu ustalenia spadkobierców, bądź czy w sprawie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 30 § 5 k.p.a. a postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Organ I instancji nie mógł natomiast, po uzyskaniu informacji o śmierci wnioskodawcy, rozstrzygnąć sprawy merytorycznie co do istoty. W razie stwierdzenia, że sprawa dotyczyła prawa osobistego wnioskodawcy nieprzechodzącego na spadkobierców, nie zachodziłaby konieczność zawieszenia postępowania. W tego rodzaju sprawach, jeśli nastąpi śmierć strony, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy staje się bezprzedmiotowe i postępowanie ulega umorzeniu z mocy art. 105 k.p.a. Przepis art. 97 k.p.a. wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji państwowej "zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych podstaw organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa (podkreślenia Sądu). Ustawodawca nie pozostawił organom oceny, czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zastosowanie art. 97 § 1 k.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści przepisu wskazanego. Tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a., a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 k.p.a., tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r., IV SA 1456/00, LEX nr 80657). Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji po uzyskaniu wiadomości o śmierci T. M. winien był zawiesić postępowanie administracyjne ewentualnie rozpatrzeć, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Takie działanie nie zostało jednak podjęte, co w konsekwencji pozbawiło czynnego udziału w toczącym się postępowaniu następców prawnych wnioskodawcy. Rozstrzygniecie organu I instancji zostało zatem podjęte z naruszeniem przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i art. 10 k.p.a., co już z tej przyczyny obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego dokonywana jest zarówno z punktu widzenia zgodności rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji z prawem, jak i pod względem celowości. Niezgodność z przepisami prawa to niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich naruszenie lub ich wadliwą wykładnię. W sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami prawa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowanie pierwszej instancji, bądź też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. będzie miało miejsce w sytuacjach ustalenia, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 k.p.a. Wprawdzie przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego może być stwierdzenie przez organ administracji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 k.p.a.), jak to w uzasadnieniu decyzji wskazuje organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie, jednakże inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą miały tu zastosowania, np. gdy orzeczono w sprawie, która nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego (sprawa dotyczyła prawa osobistego wnioskodawcy nieprzechodzącego na spadkobierców i nie zachodziłaby konieczność zawieszenia postępowania w celu ustalenia kręgu następców prawnych), organ odwoławczy musi uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania w I instancji, o czym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., całkowicie wyklucza umorzenie postępowania odwoławczego, o którym mowa art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1995 r., SA/Wr 451/95 (nie publ.). Badając pod kątem legalności zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uznać, iż doszło do naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę rozstrzygnięcia w pkt II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej ustawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tejże ustawy. Stąd orzeczono jak w sentencji.