II SA/Wr 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód gruntowych do napełnienia stawu oraz na uzupełnienie strat na parowanie wody I. uchyla zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w Ż. decyzją z dnia [...] r. ([...]), udzielił Nadleśnictwu Ż., pozwolenia wodnoprawnego na: 1. odbudowę mnicha piętrzącego na rowie [...] w km [...] w leśnictwie C., oddział [...], obręb W.; 2. pobór wody gruntowej do napełnienia stawu w ilości 1400 m3 na pobór wody w celu uzupełnienia strat wody, które będą spowodowane parowaniem z wolnej powierzchni w ilości: |Miesiąc |Zapotrzebowanie wody [m3/ m-c] | |Marzec |8 | |Kwiecień |80 | |Maj |60 | |Czerwiec |102 | |Lipiec |76 | |Sierpień |114 | |Wrzesień |66 | |Październik |3 | W dniu [...]r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. Ś. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w L. Ś.), działając na podstawie art. 271 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, Nadleśnictwu Ż. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 10.00 zł w tym: 8.00 zł za pobór wód gruntowych do napełnienia stawu 2.00 zł za pobór wód gruntowych na uzupełnienie strat na parowanie wody. W dniu 9 kwietnia 2018 r. Nadleśnictwo Ż. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z naliczoną opłatą za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej oraz wniosło o odstąpienie od naliczania opłaty. Podniosło, że zbiornik (staw) pełni funkcje retencyjne, przeciwpowodziowe oraz przyrodnicze. PGW WP Zarząd Zlewni w L. Ś. nie uznało reklamacji Nadleśnictwa Ż., w rezultacie czego Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a. określił Nadleśnictwu Ż. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 10.00 zł w tym: 1) 8.00 zł za pobór wód gruntowych do napełnienia stawu 2) 2.00 zł za pobór wód gruntowych na uzupełnienie strat na parowanie wody. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). Nadleśnictwo Ż. korzysta bowiem z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego ([...]) z dnia [...] r. wydanego przez Starostę Ż. na pobór wód podziemnych w ilości [...] m3/rok na napełnienie stawu oraz w ilości [...] m3/rok na uzupełnienie strat na parowanie wody, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L.Ś. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za pobór wód gruntowych. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Stąd opłata za pobór wód podziemnych na napełnienie stawu została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego [...] dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/rok i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Z kolei opłata za pobór wód podziemnych na uzupełnienie strat na parowanie wody została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 245 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/rok i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Ż. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując zasadność wniesionej skargi strona wskazała, że niniejsze przedsięwzięcie i jego cele nie dotyczą kwestii gospodarczych. Na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na terenie obrębu W. (w leśnictwie C. oddział [...] ), odbudowano mnich i zbiornik (staw) pełniący funkcje retencyjne, przeciwpowodziowe oraz przyrodnicze. Szczególnie istotna jest funkcja retencyjna, która zwiększa dyspozycyjne zasoby wodne niezmiernie ważne jako element przeciwdziałania skutkom suszy oraz przeciwpowodziowa - leżąca de facto w kompetencjach organów administracji rządowej i samorządowej oraz Wód Polskich (art. 163 i 183 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne). Podkreślono także, że zbiornik otoczony wokół lasem, pełni również funkcje nawodnienia przyległych gruntów i upraw leśnych przez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby - podnosząc poziom wody gruntowej, a na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ponadto zauważono, że przedmiotowy zbiornik jest zasilany wyłącznie wodami znajdującymi się w granicach nieruchomości gruntowej, które – na podstawie art. 214 Prawa wodnego - stanowią własność właściciela tej nieruchomości, czyli Nadleśnictwa Ż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika. Zaskarżoną decyzją organ ustalił Nadleśnictwu Ż. opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód gruntowych do napełnienia stawu oraz na uzupełnienie strat na parowanie wody. Podstawę naliczonych opłat stanowiły przepisy ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1). Stosowanie do art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Według art. 271 ust. 1 pkt 1 wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się zatem z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. W przepisie art. 35 ust. 1 Prawa wodnego wskazano bowiem, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie – z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie. W konsekwencji, art. 268 ust. 1 pkt 1, wedle którego opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych, znajdzie zastosowanie w razie faktycznego korzystania z zasobu tego rodzaju wód. Powyższe pozostaje spójne z podstawową zasadą zwrotu kosztów usług wodnych wynikającą z Dyrektywy nr 2000/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 -, zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną"), który to akt implementowany został do krajowego porządku prawnego w przepisach znowelizowanego Prawa wodnego. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Ustawodawstwo polskie powtarza powyższe postulaty m. in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres na jaki udzielono zezwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 nie ziszcza się. W kontekście poczynionych wyżej uwag, zastrzeżenia budzić musi zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r za pobór wody podziemnej do napełnienia zbiornika. Z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nie wynika bowiem aby czynność "napełnienia" stawu miała tu charakter wielokrotny. Należy zatem przyjąć, że była to czynność jednorazowa. Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał, że do napełnienia stawów doszło w [...] r. w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało kilka lat wcześniej. Tym samym ustalenie opłaty stałej w roku [...] r. za pobór wód dla "napełnienia" stawu – czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w [...] r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ procedując w niniejszej sprawie ograniczył się tylko do faktu istnienia pozwolenia wodnoprawnego nie analizując okoliczności wynikających z jego treści. Tym samym nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podważających zasadność obciążenia strony skarżącej przedmiotową opłatą stałą, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Co do zarzutu wskazującego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, należy zgodzić się z organem, że wszelkie odstępstwa od zasady naliczenia opłaty stałej (o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym) muszą wyraźnie wynikać z przepisu prawa, przy czym, jak wszelkie odstępstwa od zasady, podlegają one ścisłej wykładni. Niewątpliwie też treść pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na fakt naliczenia i wysokość opłaty (aczkolwiek w wielu przypadkach nie jest wystarczające odwołanie się tylko do samego pozwolenia). Rację ma organ, że z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nie wynika aby pobór wód gruntowych odbywał się dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Wynika jedynie, że zostało ono wydane na wniosek o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody gruntowej w istniejącym stawie poprzez przebudowę mnicha piętrzącego położonego na terenie Lasów Państwowych w Leśnictwie C. Tak też udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne. Obejmuje ono najpierw, zgodę na odbudowę mniecha piętrzącego na rowie [...] w km [...] w leśnictwie C., oddział [...], obręb W. Następnie, zgodę na pobór wody gruntowej dla napełnienia stawu. Z treści tego pozwolenia – zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia – nie da się zatem wywieść aby pobór wód następował w celu określonym w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Nawet, jeżeli można domniemywać cele leśne jakie może pełnić wskazany w pozwoleniu staw, to trudno dopatrzyć się poboru wód w celu bezpośredniego nawadniania gruntów lub upraw. Pozwolenie wyraźnie precyzuje cel poboru wód: napełnienie stawu, co wskazuje na funkcję retencyjną i przeciwpowodziową. Potwierdza to również strona skarżąca wprost stwierdzając, że zbiornik pełni funkcję retencyjną zwiększając zasoby wodne niezmiernie ważne jako element przeciwdziałania skutkom suszy oraz przeciwpowodziowym. W ocenie Sądu przesłanka zwolnienia z art. 270 ust. 2 ziści się wówczas, gdy pobór wód na cele leśne na potrzeby nawadniania nie będzie interpretowany jako "dodatkowy" skutek poboru wód, ale można go wyprowadzić z treści pozwolenia. W niniejszej zaś sprawie, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, w tym przedłożonych przez skarżącego nie wynika, aby spełnione były okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego zwolnienia. W zakresie naruszenia art. 214 Prawa wodnego należy z kolei zgodzić się organem, że przepis ten reguluje jedynie kwestie własności wód a nie odnosi się do obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych. Tym samym nie mógł on być naruszony w niniejszej sprawie. Podobnie jak przepis art. 163 ustawy – Prawo wodne, który określa zasady ochrony przed powodzią i art. 188 ww. ustawy odnoszący się do kwestii kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Mając powyższe na uwadze Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika, a w pozostałej części skargę oddalił. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200.