II SA/Wr 475/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie NSA - Tadeusz Kuczyński NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Protokolant Anna Onyśków po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. S., w miejsce którego wstępuje L. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił J. S. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w W. decyzją z dnia [...]r. z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej" od [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu podał, że J. S. w okresie zaliczonym przez b. ZboWiD jako działalność kombatancka pełnił służbę w organach Milicji Obywatelskiej, co ustalono na podstawie akt b. ZBoWiD. Wskazał, że Milicja Obywatelska stanowiła organ chroniący bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli i ich mienia. Nie była zatem służbą zmilitaryzowaną. W świetle przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o kombatantach jakiekolwiek zadania wykonywane podczas zatrudniania w Milicji Obywatelskiej bez względu na zajmowane stanowisko służbowe nie mogą być uznane jako działalność kombatancka. Mając powyższe na uwadze należy zdaniem organu stwierdzić, że J. S. uzyskał na mocy dotychczasowych przepisów uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach [...]-[...] w charakterze "uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". W myśl zaś przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy osoby takie pozbawia się uprawnień kombatanckich. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w rozstrzygnięciu decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. podał, że decyzja zaskarżonej treści jest dla niego krzywdząca, rażąco niesprawiedliwa, niezgodna z poczuciem sprawiedliwości społecznej i "niezgodna ze znaną doktryną prawną o bezprawności cofania praw nadanych". Zarzucił, że w jego ocenie decyzja wydana przez organ jest decyzją polityczną. Podał, że walczył o Polskę taką, jak wcześniej była. Nie było innej Polski. Wykonywał rozkaz i dobrze służył Polsce. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że J. S. otrzymał uprawnienia kombatanckie w ZBoWiD wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby pełnionej w MO, co ustalono na podstawie akt b. ZBoWiD. Wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach przewidziane tą ustawą przywileje tracą osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Dodał, że okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle przepisów obowiązującej ustawy nie mają wpływu na jej wynik. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję J. S. podtrzymał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący J. S. zmarł w dniu [...]r., co wynika z odpisu skróconego aktu zgonu USC w K. z dnia [...]r. sporządzonego za nr [...]. Wdowa po nim - L. S. oświadczyła, ze wstępuje w miejsce zamarłego męża do niniejszego postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym i popiera skargę. Sąd zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mającej zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powołanej ustawy). Takie wady i uchybienia, zdaniem Sądu, nie występują w niniejszej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.). Na mocy art. 25 ust. 1 owej ustawy wprowadzony został tryb weryfikacji uprawnień kombatanckich uzyskanych na podstawie przepisów dotychczasowych. W myśl przepisu art. 25 ust. 1 powołanej ustawy osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z treścią ust. 2 pkt 2 owego przepisu prawa pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które uzyskały uprawnienia na mocy dotychczasowych przepisów wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji prawidłowo powołano ten właśnie przepis prawa jako podstawę weryfikacji uprawnień kombatanckich przyznanych J. S. przez ZW ZBoWiD w W. Z akt sprawy wynika, że J. S. otrzymał uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZW ZBoWiD w W. decyzją z dnia [...]r. z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej" w okresie od [...]r. do [...]r. Uprawnienia te przyznane zostały przez ZBoWiD na podstawie zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej MO w B. z dnia [...]r. o udziale skarżącego w wyżej wymienionym okresie w walkach z bandami podczas służby w organach Milicji Obywatelskiej. W toku postępowania weryfikacyjnego skarżący nie twierdził, ze ma do niego zastosowanie zdanie drugie powołanego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis prawa w pełni dawał podstawę do pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w W. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie od [...]r. do [...]r. w ramach Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2000r., sygn. akt OPS 5/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 3): "Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach wiąże status kombatanta z działalnością w składzie formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Według dekretu PKWN z dnia 7 października 1944r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7, poz. 33) do zakresu działania Milicji należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym. Z powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nawet walka w ramach służby w MO z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu nie daje podstawy do zachowania uprawnień kombatanckich przyznanych na podstawie przepisów dotychczasowych. W toku postępowania weryfikacyjnego skarżący nawet nie twierdził, że działając w ramach MO brał udział w walce z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu. W związku z twierdzeniami skargi oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy należy wyjaśnić, że postępowanie o pobawienie uprawnień kombatanckich jest nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiot i zakres określają przepisy art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W postępowaniu tym organ orzekający nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich. Uprawnienia organu w tym postępowaniu sprowadzają się wyłącznie do wyjaśnienia, czy zachodzą okoliczności wymienione w ustawie, których skutkiem jest pozbawienie uprawnień kombatanckich (por. wyrok NSA z dnia 3.03.1999r., ONSA 2000 r., Nr 1, poz. 33). Bez znaczenia także w sprawie pozostają podnoszone w zarówno w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczące przebiegu służby męża skarżącej oraz przyczyn zwolnienia ze służby w MO, jak również sytuacji życiowej strony. Zaskarżona decyzja w niczym nie narusza przepisu art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z treścią którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucja RP w art. 19 stanowi, że Rzeczpospolita Polska specjalna opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Przepisy te zostały skonkretyzowane w obowiązujących ustawach, w tym w wymienionej wyżej ustawie z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Jedną z zasad Konstytucji RP jest zasada praw nabytych, na którą w skardze powołał się skarżący. Rozważając zasadność tego zarzutu wskazać należy, że w wyroku z dnia 4.01.2000r., sygn. K 18/99 (OTK 2000/1/1) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych w konstytucji z 1997 r. stanowiły przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi jednak spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć: 1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, 2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, jw., s. 536). W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że "ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (jw., s. 537). Ochronie konstytucyjnej nie podlegają ponadto prawa nabyte niesprawiedliwie ani prawa, które nie znajdują uzasadnienia w warunkach nowego, demokratycznego ustroju państwa." W świetle powyższego oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że pozbawienie uprawnień kombatanckich w niczym nie narusza zasady praw nabytych. W wyroku z dnia 15.04.2003r. sygn. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Wymaga podkreślenia, że jak już stwierdził Trybunał w sprawie K 11/99, odmowa przyznania uprawnień kombatanckich lub pozbawienie takich uprawnień nie jest karaniem, a jedynie odmową nagradzania czy honorowania z braku wymaganych cech. Uprawnienia przysługujące kombatantom nie są (mimo powszechnego takiego ich odbioru) przede wszystkim uprawnieniami socjalnymi, lecz mają charakter szczególnego przywileju wynikającego z działalności określonej w ustawie. Ustawodawca ma prawo honorować i honoruje osoby, które wspierały, także w ramach innych formacji, zwalczanie organizacji zagrażających stabilności państwa, jednak to ustawodawca pozytywny, a nie Trybunał Konstytucyjny, powinien rozważyć, jaka działalność powinna być uznana za kombatancką." W wyroku z dnia 15.09.1999r. sygn. akt K 11/99 (OTK 1999/6/116) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odmowa przyznania uprawnień kombatanckich lub pozbawienie takich uprawnień nie jest karaniem, a jedynie odmową nagradzania, czy honorowania. Dodał, że jeżeli osoba ubiegająca się o status kombatanta podejmowała działalność w organach, o których mowa w omawianej ustawie i przez to pośrednio lub bezpośrednio legitymowała działania represyjne w latach 1944-1956, to Państwo może uznać te osoby, mimo wcześniejszych zasług, za nie zasługujące na szacunek, honor i przywilej, który należy się kombatantom. Taka ocena ustawodawcy nie stanowi wprowadzenia zasad odpowiedzialności zbiorowej. Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 1.06.1999r. nr 39860/98 (LEX nr 41096) wyjaśnił, że: "Celem ustawy z 1991 (ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego) było między innymi potępienie politycznej roli, jaką komunistyczna milicja i służby bezpieczeństwa odgrywały w stworzeniu reżimu komunistycznego i w represjach przeciw opozycji politycznej. Prawodawstwo to oparte jest na założeniu, że członkowie tych służb, których zadaniem było zwalczanie politycznych i zbrojnych organizacji walczących przed rokiem 1956 o niepodległość Polski i odbudowę demokratycznego systemu politycznego, nie zasługują na przywileje, które zostały przyznane im przez ustawę o kombatantach z 1982 r. Takie założenie w polityce publicznej, nawet jeśli działanie ustaw zeń wynikających prowadzi do obniżenia świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie narusza praw materialnych wypływających z systemu ubezpieczeń społecznych w sposób nieproporcjonalny lub arbitralny, sprzeczny z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.10.2001r. sygn. V SA 214/01 (LEX nr 79620) wskazał, że: "Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, a przywileje przyznawane w związku z ich posiadaniem są ponadstandardowe w stosunku do świadczeń, do jakich mają prawo obywatele, którzy tych uprawnień nie posiadają. Przyznanie uprawnień musi więc mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa łączy te uprawnienia, bądź też być ofiarą represji w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie." W świetle powyższego decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. W niczym bowiem nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego będącego podstawą ich podjęcia, jak i przepisów procedury administracyjnej. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjmi.