II SA/Wr 476/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. i J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] nr [...] tj. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w oparciu o przepisy art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r. z późn. zm.) oraz art. 104 kpa stwierdził wykonanie przez inwestora Pana K.Dz. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożonego decyzją tegoż organu z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał temu inwestorowi, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu ścian i stron nad częścią socjalną w istniejącym budynku magazynowym na działce nr [...] w M., do stanu zgodnego z przepisami prawa – sporządzanie i przedłożenie ekspertyzy technicznej, potwierdzającej wykonanie tych robót zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną oraz stwierdzającą zdatność do bezpiecznego użytkowania wykonanych elementów konstrukcyjnych. Inwestor zgodnie z tym obowiązkiem, pismem z dnia 16 grudnia 2005r. przedłożył organowi "Ekspertyzę budowlaną stanu technicznego stropu żelbetonowego typu Wps i ścian nad częścią socjalną w magazynie produkcji rolnej w M. 84a, gmina M." autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgra inż. S.S., posiadającego uprawnienia nr 2666 w specjalności budownictwo ogólne. Z przedstawionych w tej ekspertyzie wniosków końcowych wynika, że roboty budowlane zostały wykonane dobrze, a wykonany strop Wps oraz ścianki gipsowe piętra skonstruowano w sposób gwarantujący jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z Polskimi normami i sztuką budowlaną. W związku z tym organ stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] Nr [...]. Wobec tego, że według art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ po sprawdzeniu wykonania nałożonego obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania tego obowiązku – należało orzec jak wyżej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i J.B. podnosząc, że wykonane przez inwestora prace budowlane powinny być ocenione jako samowola budowlana z art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji ustalił i zważył, co następuje: Organ I instancji wszczął, na wniosek E. i J.B., postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, zrealizowanych w budynku magazynowym, usytuowanym na działce nr [...] w M.. W toku czynności procesowych ustalono, że inwestor – K.Dz., dokonał w dniu 1.09.2004r. zgłoszenia zamiaru wykonania następujących robót budowlanych, w posiadanym budynku magazynowym: przełożenia pokrycia dachowego, uzupełnienia stolarki okiennej i drzwiowej, naprawy tynków zewnętrznych i wewnętrznych oraz robót malarskich, naprawy ścianek działowych z korektą ich usytuowania ze względu na konieczność przygotowania bezkolizyjnych traktów komunikacyjnych, naprawy posadzek oraz remontu i uzupełnienia instalacji elektrycznej. Oględziny przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzone dnia 27.10.2005r., wykazały, że inwestor zrealizował również, bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane nad częścią socjalną wspomnianego obiektu. Roboty niniejsze polegały na wzniesieniu ścian i stropu wewnątrz przedmiotowego budynku. W związku z tak kształtującym się stanem faktycznym w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał dnia [...] decyzję Nr [...], którą nakazał inwestorowi - K.Dz., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu stropu i ścian nad częścią socjalną przedmiotowego budynku, do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30.12.2005r. Od decyzji niniejszej, w terminie prawem przewidzianym, wniosły odwołanie strony – E. i J.B.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 28.02.2006r., a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Ponieważ w wyznaczonym terminie strona zobowiązana wykonała nałożone obowiązki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał dnia [...] decyzję Nr [...], którą stwierdził wykonanie przez inwestora – K.Dz., obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] Nr [...]. Decyzja niniejsza została w ustawowym terminie oprotestowana przez strony, E. i J.B.. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. W szczególności - organ I instancji dokonał w sprawie nie budzących wątpliwości ustaleń, że inwestor wykonał, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, samowolne roboty budowlane, polegające na wzniesieniu ścian i stropu wewnątrz budynku. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego naruszenia w toku realizacji wspomnianej inwestycji przepisów obowiązującego prawa, powoduje konieczność uruchomienia postępowania mającego na celu konwalidację samowolnie wykonanych robót. W takiej sytuacji organ orzekający wydaje decyzję na podstawie art. 51 ustawy- Prawo budowlane. Przepis niniejszy daje możliwość orzeczenia, bądź to o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności sanacyjnych, bądź to o konieczności rozbiórki. W badanym przypadku zastosowano pierwszy z możliwych sposobów zakończenia sprawy, niewątpliwie korzystniejszy dla inwestora, gdyż dający mu możliwość konwalidacji dokonanych naruszeń prawa z jednoczesną możliwością zachowania inwestycji w obecnym stanie, przy spełnieniu wymogów wynikających z wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Ponieważ inwestor zrealizował w całości nałożone przez organ I instancji obowiązki legalizacyjne, organ ten zobligowany był, na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Rozstrzygnięcie tego typu nie tworzy nowego stanu prawnego, stanowi jedynie deklaratoryjne potwierdzenie skutecznej realizacji przez strony czynności sanacyjnych. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania wskazać należy na ich bezzasadność. W szczególności - zarzuty tej treści stanowiły już przedmiot rozpoznania przez organ odwoławczy na poprzednim etapie postępowania, w toku wydawania decyzji Nr [...]. Mając na uwadze wyżej powiedziane organ II instancji orzekł jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] błędną ocenę robót budowlanych wykonywanych przez inwestora, które w istocie są samowolą budowlaną i winny być potraktowane zgodnie z nakazem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego też powodu całe postępowanie organów powinno toczyć się na podstawie tego przepisu, a nie zmierzać do legalizacji tej samowoli. W związku z tym zarówno skarżone decyzje, jak i decyzje nakazujące wykonanie określonych czynności są nielegalne i powinny być uchylone przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z dnia [...] polegającego na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi zrealizowanymi w budynku magazynowym, usytuowanym na terenie byłej "[...]" w M.. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 (LEX nr 179100), nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego -opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym -powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, narusza ten przepis, w istotny sposób. W motywach wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie. Nie oznacza on obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszyły przepis art. 81 c Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Z uwagi na powyższe decyzje organu I instancji i II instancji jako wydane z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt II SA/Wr 239/06 zostały uchylone. Od tego wyroku E. i J.B. wnieśli skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1752/07 została oddalana. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w części uzasadniającej wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie inwestora z dnia 1 września 2004r., w którym do wykonania przewidziane były określone roboty budowlane jednakże brak jest jakichkolwiek załączników do zgłoszenia, o jakich mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Ponadto zgłoszenie to zostało zarejestrowane 17 grudnia 2004r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy od jego zgłoszenia, gdy tymczasem z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że organ ma 30 dni od dnia zgłoszenia aby zająć stanowisko w formie sprzeciwu. Organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wyjaśniły, czy wykonane przez inwestora prace mieściły się w definicji remontu, czy też były one nowymi pracami budowlanymi. Postępowanie wyjaśniające dotyczące prowadzonych przez inwestora robót budowlanych było przeprowadzone bardzo pobieżnie. Dopiero po przeprowadzeniu właściwego postępowania wyjaśniającego organy powinny podjąć decyzję w jakim kierunku powinno być przeprowadzone postępowanie administracyjne – czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też możliwe będzie wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 – 5, art. 49 b lub art. 51 Prawa budowlanego. Z opisaną sprawą i opisanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1752/07 wiąże się w sposób nierozerwalny niniejsza sprawa dotycząca stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] Nr [...]. Skoro ta ostatnia decyzja i decyzja utrzymująca ją w mocy, podjęta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007r., a skarga kasacyjna od tegoż wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1752/07 ze szczegółowymi wytycznymi dla organu co do kierunku ponownego postępowania wyjaśniającego – to zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje podjęte na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogą być zaakceptowane jako odpowiadające prawu. Decyzje poprzednie objęte poprzednią sprawą i decyzje objęte przedmiotową sprawą stanowią niewątpliwie decyzje związane i zostały podjęte w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie. Decyzje w przedmiotowej sprawie są konsekwencją decyzji o nałożeniu określonego obowiązku i wobec skasowania tych ostatnich, skarżone w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W opisanej sytuacji nie sposób bowiem przyjąć, że nałożone obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zostały wykonane. W sprawie ewentualnego nałożenia określonych obowiązków postępowanie administracyjne będzie się toczyć od nowa, a organy będą zobowiązane w toku tego postępowania uwzględnić wytyczne Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). H.B. 22.05.2009r.