II SA/Wr 476/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód gruntowych na uzupełnienie strat na parowanie wody ze zbiornika oraz na napełnienie zbiornika I. uchyla zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...].03.2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...],[...],[...] (zwanym też dalej "Informacją") – sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.w.") oraz decyzji nr [...] – Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "organ") ustalił Nadleśnictwu [...] (zwanemu też dalej "skarżącym") za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 8,00 PLN za pobór wód. Organ wyjaśnił, że wysokość ustalonej opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 PLN na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 245 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 403,00000000 m³/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0,00001278 m³/s oraz 500 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1060,00000000 m³/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0,00003361 m³/s. Reklamację od opisanej Informacji złożyło Nadleśnictwo [...], które wniosło o całkowite odstąpienie od opłaty, podnosząc, że zbiornik w [...] (dz. nr [...]), powstał do celów ochrony przeciwpożarowej terenów leśnych oraz pełni funkcje retencyjne i przyrodnicze. Tym samym Nadleśnictwo, utrzymując zbiornik, niejako wspomaga organy ustawowo zobligowane do wypełnienia obowiązków określonych w ustawie Prawo wodne. Ponadto wyjaśniono, że zbiornik przeciwpożarowy otoczony lasem, pełni funkcje nawodnienia przyległych gruntów i upraw leśnych poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby, podnosząc poziom wody gruntowej, a na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby gruntów i upraw. Zaznaczono również, że zbiornik przeciwpożarowy jest zasilany wyłącznie wodami gruntowymi i opadowymi w granicach nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 214 u.p.w., wody te stanowią własność właściciela tej nieruchomości, czyli Nadleśnictwa. Rozpoznawszy reklamację Nadleśnictwa, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i decyzją z [...].04.2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. określił Nadleśnictwu za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 8,00 PLN, w tym: 1) 2.00 PLN za pobór wód gruntowych na uzupełnienie strat na parowanie ze zbiornika dz. nr [...] w [...]; 2) 6.00 PLN za pobór wód gruntowych na napełnienie tego zbiornika. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji po ponownym przeanalizowaniu pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...].03.2006 r., gdyż w jego treści nie wskazuje, że pobór wody stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Wskazano, że na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na pobór wód podziemnych w ilości 403 m³/rok na uzupełnienie strat na parowanie wody ze zbiornika oraz w ilości 1060 m³/rok na napełnienie zbiornika retencyjnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Nadleśnictwo [...], które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Autor skargi dla jej uzasadnienia powtórzył argumentację przywołaną w złożonej reklamacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie w całości, podkreślając jednocześnie, że naliczenie i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody przewidzianej w przedmiotowej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano, że skarżący jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego które stanowiło podstawę wymierzenia spornej opłaty. Odnosząc się natomiast do możliwości zastosowania zwolnienia wynikającego z art 270 ust. 2 u.p.w., autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że dyspozycja ujęta w tym przepisie nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 403 u.p.w. wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód. Dla zastosowania zwolnienia, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w., w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] znak: [...] z dnia [...].03.2006 r., na podstawie którego naliczono opłatę nie wskazuje na taki cel poboru wód. Wreszcie, co istotne w ocenie organu, art. 34 pkt 12 u.p.w. wyraźnie wskazuje, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m³ na dobę, stanowi szczególne korzystanie z wód, tymczasem z treści pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty, wynika, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 u.p.w. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 u.p.w. nie znajduje zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części i to z zupełnie innych powodów niż argumenty w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w części określającej opłatę stała za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika. Zgodnie z art. 268 ust. 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.). Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych Z cytowanych przepisów wynika, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się zatem z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 u.p.w. W przepisie art. 35 ust. 1 u.p.w. wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 u.p.w. jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu, treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie – z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie. W konsekwencji, art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w., wedle którego opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych, znajdzie zastosowanie w razie faktycznego korzystania z zasobu tego rodzaju wód. Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres na jaki udzielono zezwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 u.p.w. nie ziszcza się. W tym kontekście, zastrzeżenia budzić musi zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r za pobór wody podziemnej w ilości 1060m³ do napełnienia zbiornika w [...]. Treść udzielonego Nadleśnictwu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].03.2006 r. stanowi w pkt 2, że szczególne korzystanie z wód polega: ppkt 2.1 - na poborze wody gruntowej w ilości 1060m³ do napełnienia zbiornika; ppkt 2.2 - na poborze wody gruntowej w celu uzupełnienia strat wody, które będą spowodowane parowaniem z wolnej powierzchni w ilości określonej m³ za poszczególne miesiące od marca do października. Pozwolenie wodnoprawne różnicuje zatem pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika od corocznego poboru wód gruntowych w celu uzupełnienia strat wody, które będą spowodowane parowaniem z wolnej powierzchni zbiornika. Należy przyjąć, powołując się przy tym na zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), że do poboru wody do napełnienia zbiornika w [...], doszło w momencie ukończenia jego budowy i taki pobór był jednorazowy. Analizowane pozwolenie wodnoprawne nie pozwala w sposób kategoryczny twierdzić, że pobór wody gruntowej w ilości 1060 m³ będzie następował corocznie. Organ w żaden sposób tego nie wykazał i to w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało dwanaście lat wcześniej. Co więcej, skoro opłatę za usługi wodne zalicza się do danin publicznych, konsekwencją reguły interpretacyjnej in dubio pro trubutario będzie brak usprawiedliwienia dla rozstrzygania wątpliwości dotyczących treści udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na niekorzyść strony. W takiej sytuacji ustalenie opłaty stałej w roku 2018 r. za pobór wód gruntowych na napełnienie zbiornika - czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2006r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania zaskarżonej decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W końcu przyjdzie zauważyć, że Sądowi z urzędu znany jest przypadek skorygowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w zakresie jednorazowego napełnienia zbiornika w momencie jego powstania - opłaty rocznej (decyzja z [...].04.2018r., nr [...]). Przechodząc do oceny zaistnienia w sprawie przesłanki zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty stałej na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w., w ocenie Sądu, w tym zakresie stanowisko Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] jest prawidłowe. Badając możliwość objęcia skarżącej strony tym zwolnieniem, organ oparł się na treści decyzji z [...].03.2006 r. Wynika z niej, że Nadleśnictwu [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na budowę i eksploatację zbiornika przeciwpożarowego położonego na terenie Lasów Państwowych w [...] na działce nr [...]. Treść pozwolenia wodnoprawnego – zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia – nie wskazuje zatem, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przeciwnie, mowa jest wyłącznie o zbiorniku przeciwpożarowym. W takiej sytuacji, przyjmując, że treść pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na fakt naliczenia i wysokość opłaty (aczkolwiek w wielu przypadkach nie jest wystarczające odwołanie się tylko do samego pozwolenia), brak było wystarczających podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka do zwolnienia z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. Tym bardziej, że w przedstawionej w reklamacji a późnej w skardze argumentacji, skarżąca strona oprała się jedynie na twierdzeniach nie popartych żadnymi dowodami źródłowymi, że sporny zbiornik- otoczony lasem, pełni również funkcję nawodnienia przyległych gruntów i upraw poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby, podnosząc tym samym poziom wody gruntowej. Akceptacja takiego stanowiska przez Sąd, oznaczałaby w praktyce zwolnienie wszystkich zbiorników przeciwpożarowych znajdujących się na obszarach leśnych z opłaty rocznej na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. Należy przy tym podkreślić, że wszelkie odstępstwa od zasady naliczenia opłaty stałej (o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym) muszą wyraźnie wynikać z przepisu prawa, przy czym, jak wszelkie odstępstwa od zasady, podlegają one ścisłej wykładni. Przekonanie zatem strony skarżącej o tym, że pobór wód gruntowych faktycznie następuje również na cele leśne na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, powinno raczej znaleźć przełożenie w złożeniu stosownego wniosku o zmianę w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].03.2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 214 u.p.w., Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje się, że przepis ten reguluje wyłącznie kwestię własności wód. W żadnym wypadku nie przesądza o obowiązku ponoszenia opłat z tytułu usług wodnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 16 pkt 68 i art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w., pobór wód podziemnych, w tym gruntowych jest odpłatną usługą wodną. Z przedstawionych przyczyn Sąd zadecydował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika (pkt 1 sentencji wyroku). Tym samym uznał za niezasadne zarzuty skargi, co do braku zwolnienia skarżącej stron z opłaty rocznej na podstawie art. 270 ust. 2 u.p.w. (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, w wysokości 100 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ponowne rozpatrzenie reklamacji w zakresie skorygowania opłaty rocznej za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika w [...].