II SA/Wr 477/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego na pomieszczenia użytkowe oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr [...]) na pomieszczenie użytkowe przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. K.[...] w L. (działka nr[...], obręb T.). W osnowie decyzji organ orzekający określił również w sposób imienny inwestorów robót, zarządcę budynku, zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej oraz współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. J. K. [...] w L. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że rozpatrując sprawę po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego ponownie przeanalizowano m.in. zawiadomienie z dnia 4 grudnia 2003 r. o zakończeniu adaptacji strychu na pomieszczenia pomocnicze w budynku przy ul. J. K. [...] w L. wraz z oświadczeniem kierownika budowy z dnia [...] r. o zakończeniu robót, załączonymi pomiarami ochronnymi instalacji elektrycznej z dnia [...] r. i dziennikiem budowy. Na podstawie tych dokumentów stwierdzono, że roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) K. i P. K., które to pozwolenie zostało przeniesione na E. M.-G. i Z. G. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) po nabyciu przez nich prawa współużytkowania wieczystego działki nr[...] , obręb T. oraz prawa własności samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K.[...] w L. Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że zawiadomienie o zakończeniu realizowania przedmiotowej inwestycji zostało przyjęte w dniu [...] r. przez organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wyjaśnił, że ze względu na przeprowadzenie i zakończenie wszystkich robót budowlanych na podstawie stosownego pozwolenia na budowę stwierdzono brak podstaw prawnych do podejmowania czynności administracyjnych w tej sprawie przy zastosowaniu przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł R. P. zarzucając w nim naruszenie przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji, w tym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W odwołaniu R.P. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "jako oczywiście niezgodnej z prawem i ze stanem faktycznym". Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 kpa na mocy którego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z orzecznictwa i doktryny wynika, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Umorzenie postępowania administracyjnego może zatem nastąpić jeżeli po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ ustali brak przesłanek do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr[...]) na pomieszczenia użytkowe, przynależne do lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] w L., organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy był to jedyny prawnie dopuszczalny sposób jej załatwienia bowiem jak wynika z akt sprawy - roboty budowlane związane z przebudową tej części poddasza zostały wykonane legalnie. Jednocześnie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta L. udzielił K. i P. K. pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem nr [...] ) w budynku przy ul. K. [...] w L. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] decyzja została przeniesiona na E. M.-G. i Z. G., którzy w dniu [...] r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. o zakończeniu robót budowlanych związanych z adaptacją strychu na pomieszczenia pomocnicze, realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr[...] . Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w aktach znajdują się również uwierzytelnione kopie: dziennika budowy, protokołów z pomiarów ochronnych instalacji elektrycznej oraz oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Nr[...]. W konsekwencji na podstawie opisanych wyżej dokumentów organ stwierdził, że roboty budowlane związane z przebudową istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr[...]) na pomieszczenia użytkowe, przynależne do lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] w L., zostały wykonane legalnie na podstawie udzielonego przez właściwy organ pozwolenia na budowę. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa okoliczność wyklucza wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej opartej na przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozstrzygnięcie takie dotyczyłoby robót budowlanych wykonanych legalnie, podczas gdy przedmiotem postępowanie były roboty wykonane samowolnie. W konsekwencji postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił, że R. K., jak wynika z Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. [...] w L. Nr [...] (załącznik do karty nr [...] w aktach) jest członkiem zarządu Wspólnoty budynku przy ul. K. [...] w L., wskutek czego nie można zarzucić organowi pierwszej instancji błędu w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Przeprowadzenie oględzin przebudowanych pomieszczeń poddasza nad lokalem mieszkalnym nr [...] nie miałoby znaczenia dla sprawy wobec ustalenia, że sama adaptacja tych pomieszczeń z nieużytkowych na użytkowe nastąpiła legalnie, co wyklucza możliwość wydania w sprawie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a ewentualne stwierdzenie odstępstw od pozwolenia na budowę nie dawałoby podstaw do uznania robót budowlanych za nielegalne. Zdaniem organu odwoławczego nie było również potrzeby pozyskania akt Prezydenta Miasta L. zgromadzonych w toku postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na adaptację części strychu objętej postępowaniem. Celem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie była bowiem weryfikacja poprawności udzielonego pozwolenia na budowę lecz ustalenie czy takie pozwolenie zostało udzielone, co jak stwierdzono miało miejsce. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że jakkolwiek organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, to nie miało to wpływu na wynik sprawy biorąc pod uwagę zgromadzone dokumenty, bowiem R. P. zapoznał się z aktami sprawy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta L., co jest potwierdzone pismem z dnia [...] r. Odwołujący znał zatem materiał dowodowy i mógł przedstawić swoje zastrzeżenia w złożonym odwołaniu, co też uczynił. Zarzuty odwołującego nie mogły jednak zostać uwzględnione z uwagi na okoliczności sprawy opisane powyżej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako oczywiście niezgodnej z prawem formalnym i materialnym. Uzasadniając żądanie skargi R. P. wyjaśnił, że wadliwość formalna zaskarżonej decyzji wynika z faktu, iż organy właściwe instancyjnie traktowały niektóre osoby jako członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, mimo, że nimi nie są i nie były, bowiem na Zarządcę Wspólnoty i jej reprezentanta został wybrany skarżący. Ponadto – zdaniem skarżącego – wadliwość materialna kwestionowanego w skardze orzeczenia polega na pominięciu tego, że przedmiot sporu stanowi współwłasność i do jakiejkolwiek przebudowy strychu konieczna była zgodna wszystkich współwłaścicieli udzielona w formie aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 7 lipca 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że treść skargi i zawarte w niej zarzuty nie dają podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 104 kpa: "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej." (§ 1) "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". (§ 2) Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie procesowej sposobów innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji jest umorzenie postępowania, dla którego warunki określone zostały w art. 105 kpa. Przepis ten ustanawia dwa tryby umorzenia postępowania – obligatoryjny w § 1 i fakultatywny w § 2. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. stanowił przepis art. 105 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów i sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania, albo zostać ujawniona w jego toku, ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego – orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organy w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygać o istocie sprawy ze względu na brak podstaw prawnych, legitymujących właściwy organ do podjęcia takiej czynności orzeczniczej. Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy tj. E. M.-G. i Z. G. realizowali roboty polegające na przebudowie istniejącego pomieszczenia poddasza nieużytkowego (drugiego poziomu strychu nad lokalem mieszkalnym nr [...]) na pomieszczenie użytkowe przynależne do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. K[...] r. Nr[...] , przenoszącej na nich pozwolenie na budowę udzielone przez ten organ w dniu [...] r. (Nr[...] ) K. i P.K. Prawidłowe jest również ustalenie organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji zostało przyjęte przez właściwy organ nadzoru budowlanego bez wniesienia sprzeciwu. W stwierdzonych i opisanych powyżej okolicznościach oraz przy uwzględnieniu tego, że przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego była samowolna przebudowa poddasza nieużytkowego nie budzi wątpliwości zasadność oceny organów właściwych instancyjnych, że w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji w warunkach określonych przez powoływaną wcześniej ustawę – Prawo budowlane. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 kpa, organy administracji publicznej przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, ze każda władcza ingerencja organu administracyjnego w formie decyzji w sferę prawną określonego podmiotu musi mieć podstawę w przepisach materialnych. Niemożność spełnienia tego warunku skutkuje niedopuszczalnością podjęcia w sprawie pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia do jej istoty. Należy też podkreślić, że organy nadzoru budowlanego działają w formule tzw. policji budowlanej i obowiązane są reagować w formach i w sposób prawem przewidziany, ale tylko w sytuacji naruszenia przez inwestorów (właścicieli, zarządców) przepisów prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej samowolnie realizowanych robót budowlanych takich naruszeń nie stwierdzono. Brak było zatem podstaw faktycznych i prawnych dla podjęcia merytorycznego orzeczenia. W sytuacji, gdy nie zaistniał stan niezgodności z prawem w warunkach określonych ustawą – Prawo budowlane, jedynym dopuszczonym przez ustawodawcę sposobem zakończenia postępowania w sprawie było jego umorzenie decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w skardze, bowiem twierdzeniom skarżącego przeczy materiał zebrany w sprawie i ustalenia organów właściwych instancyjnie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.28.12.2011 r.