II SA/Wr 477/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego oddala skargę w całości. Starosta Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na działce nr ewid. [...]w miejscowości J. [...]. W dniu 15 marca 2019 r. do Wojewody D. wpłynęło odwołanie A. F. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] Nr [...]. Skarżący wnioskuje o uchylenie decyzji i przyjęcie zgłoszenia bez uwag lub wskazanie innej możliwości budowy garażu wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości J. Podtrzymuje zarzuty dotyczące nieprawidłowej interpretacji m.p.z.p. zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty Z. z dnia [...] Nr [...]. Uważa także, że organ pierwszej instancji 1 błędnie zinterpretował art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego - wg skarżącego "nie powinno się się brać pod uwagę zapisów wynikających z planów lub żądać decyzji o warunkach zabudowy dla części obiektów budowlanych na zgłoszenie wymienionych w art. 29, art. 30 - ust. 6 pkt 2, dotyczy tylko obiektów budowanych w oparciu o zgłoszenie, gdzie żąda się dokumentów wynikających z art 35 ust. 1. Na pozostałe obiekty nie jest wymagana zgodność z planem (...) ", 2 błędnie zinterpretował zapisy obowiązującego m.p.z.p. dotyczące tej części Jaworka. Skarżący uważa, że nakaz dobudowy" lub "wbudowania" dotyczy jedynie usług, a nie garaży - "w planie zagospodarowania wsi Jaworek słowo "musi" zapisano w § 6 ust. 4 pkt 2 o treści "lokalizacja usług musi odbywać się w formie wbudowanej lub dobudowanej do podstawowego obiektu natomiast § 6 ust. 3 pkt 6 posiada zapis "parkingi i garaże dla obiektów projektowanych należy przewidzieć w granicy posesji których dotyczą". Nie użyto słów wbudowane i dobudowane." Według skarżącego § 6 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p. umożliwia właścicielowi budowę garażu i parkingu w granicach posesji będącej w jego władaniu - "zapis ten stanowi integralną część planu, stanowi przepis obowiązujący, a nie jak to interpretują urzędnicy starostwa i wojewody, że zapis ma tylko charakter informacyjny. Nawet gdyby miał charakter informacyjny umożliwiałby budowę garażu i parkingu bo stanowi to integralną część planu a to co wyraźnie nie zabronione to jest dozwolone. Brak zapisu, że nie wolno budować garażu lub parkingu", skarżący nie zgadza się z opinią organu pierwszej instancji, że niektóre ustalenia m.p.z.p. mogą mieć charakter tylko informacyjny, Starosta Z. błędnie uznał, że przepis § 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., który stanowi, że na poszczególnych działkach przewiduje się wyłącznie zabudowę jednoobiektową bez możliwości realizacji dodatkowej kubatury, odnosi się także do garażu, zdaniem skarżącego przepis ten dotyczy jedynie funkcji podstawowej dozwolonej planem. Skarżący cytuje § 5 ust. 3 m.p.z.p., który stanowi, że " tereny, o których mowa w ust. 2 winny być w całości wykorzystywane na cele zgodne z ich przeznaczeniem, dopuszcza się realizację funkcji towarzyszących w miejscach oraz na zasadach określonych w dalszych przepisach uchwały. " Wyraźnie się pisze w miejscach oraz na zasadach określonych w dalszych przepisach uchwały", lokalizacja garażu nie musi być zgodna z ustaleniami m.p.z.p., w planie podano jedynie linię zabudowy, usytuowanie pozostałe określają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie np. § 12 ust. 4 pkt 3 ", organ nie interpretuje wszystkich zapisów m.p.z.p. całościowo, co powoduje ich nadinterpretację, skarżący zarzuca swobodę interpretacyjną przepisów, zapisów planu, co jego zdaniem narusza konstytucyjną zasadę prawa własności. Wojewoda D. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3, w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. F. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania, przez A. F., robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na działce nr ewid. [...], w miejscowości J. Po rozpatrzeniu odwołania A. F. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] nr [...]. Przy tym decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W dniu 15 lutego 2019 r. do Starosty Z. wpłynęło ponowne zgłoszenie zamiaru wykonania, przez A. F., robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (wymiarach: 5,89 m x 5,80 m x 2,35 m/3,55 m), na działce nr ewid. [...], obręb ewid. J., w miejscowości J. Starosta Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] ponownie wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji Starosta Z. wskazał, że projekt nie spełnia § 6 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. przyjętego uchwałą nr [...] z [...] Rady Miejskiej w Z. (dalej: m.p.z.p.), który umożliwia budowę na działce inwestora wyłącznie zabudowę jednoobiektową, bez możliwości realizacji dodatkowej kubatury. Ze względu na fakt, że działka objęta zamierzeniem budowlanym zabudowa jest już budynkiem mieszkalnym Starosta Z. wskazał, że garaż, wobec wymogu zabudowy jednoobiektowej może być realizowany tylko w formie wbudowanej lub dobudowanej do obiektu podstawowego. Organ pierwszej instancji wskazał także, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem rozpoznania. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie taki stan zaistniałby w sytuacji prowadzenia ponownie postępowania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną." Niezależnie od powyższego organ podnosi, że zawarte w skardze zarzuty mają charakter polemiczny i nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja Wojewody D. z dnia [...] nr [...], została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, z zachowaniem przepisów prawa o i postępowania oraz odpowiada prawu. Plan nie dopuszcza lokalizacji - obiektu w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, w odległości mniejszej niż 6 m od linii rozgraniczającej drogę, naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz techniczne realizacji obiektów z dachami o nachyleniu połaci mniejszym niż 27° (w zgłoszeniu 5 zaproponowano kąt nachylenia połaci dachowych 20°). Ponadto Starosta Z. zauważył, że załączone do wniosku oświadczenie inwestora o prawie władania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera daty sporządzenia tego oświadczenia. Organ nie podzielił także stanowiska inwestora, dotyczącego interpretacji zapisów ustawy Prawo budowlane w zakresie stosowania zapisów m.p.z.p. w stosunku do realizacji obiektów w trybie zgłoszenia. Po przeanalizowaniu akt sprawy, wojewoda wskazał, że kwestionowana decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy, niemniej z innego powodu niż wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosty Z. z dnia [...] nr [...]. Kluczowe dla kierunku rozpatrzenia sprawy ma bowiem ustalenie, że tożsama przedmiotowo sprawa została zakończona decyzją Wojewody D. nr [...], znak: [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania, przez stronę robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na nr ewid. [...], w miejscowości J. Z kolei A. F., w dniu 15 lutego 2019 r. - czyli jeszcze w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę D. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] nr [...] ponownie zgłosił staroście zamiar wykonania tej samej inwestycji, oznacza to, że kiedy inwestor ponownie zgłosił zamiar wykonania tej samej inwestycji toczyło się jeszcze postępowanie odwoławcze. Mieliśmy zatem do czynienia z sytuacją zawisłości sprawy (lis pendens). To z kolei skutkowało oczywistą bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania zgłoszeniowego. Należy bowiem nadmienić, że kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] wydano przed zakończeniem postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie może umorzyć postępowania zgłoszeniowego (bo jest to procedura uproszczona). A zatem jeżeli zgłoszenie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, organ pierwszej instancji wydaje decyzję o sprzeciwie. Starosta Z. słusznie zatem decyzją z dnia [...] nr [...] zgłosił sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ale sprzeciw ten wynika z bezprzedmiotowości postępowania, a nie ze względu na zamierzenia budowlanego z planem miejscowym (art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy budowlanego). W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Z. z dnia [...] Nr [...]. W skardze na ostateczną decyzję A. F. zakwestionował zapadłe w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, przy czym odniósł się polemicznie (jak dotychczas) przede wszystkim do interpretacji organu pierwszej instancji w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosi, że wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do interpretacji planu, przeprowadzonej przez starostę. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zdaniem sądu skarga jest niezasadna, bowiem polega na nieporozumieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega badaniu, czy w sprawie nie doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które obliguje sąd do wyeliminowania zaskarżonych aktów z obrotu prawnego. Kontrolując zakwestionowane decyzje zgodnie ze wskazanymi kryteriami, zdaniem sądu w tym składzie, należało uznać, że skarżone akty odpowiadają prawu i nie ma podstaw do ich uchylenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją Wojewody D. nr [...], z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty Z. Nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego na nr ewid. [...]. Co dalej istotne A. F., w dniu 15 lutego 2019 r. - czyli jeszcze w czasie, gdy trwało postępowanie odwoławcze od decyzji pierwszoinstancyjnej po raz kolejny zgłosił do organu architektonicznobudowlanego pierwszej instancji zamiar wykonania tej samej inwestycji. Trzeba zatem powiedzieć, że nie zostało jeszcze ani ostatecznie, ani prawomocnie zakończone postępowanie odnośnie do pierwszego wniosku, a mimo to wnioskodawca wystąpił już z tożsamym wnioskiem ponownie. Gdybyśmy w sprawie mieli do czynienia ze "zwykłym" postępowaniem administracyjnym podstawą prawną dla zaistniałej sytuacji byłby art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga - przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Zgłoszenie jako deklaracja zamiaru budowy złożona do kompetentnego organu nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Ze względu na to, że do zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a. samo dokonanie zgłoszenia od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, wywołuje określone skutki prawne dla dokonującego zgłoszenia, które mogą być dla niego pozytywne lub negatywne. Wynikają one nie tylko z decyzji administracyjnej, lecz także z milczenia organu, braku jego uzewnętrznionej reakcji. Zgłoszenie ma charakter procesowy i jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego szczególnego i uproszczonego, które unormowane zostało w sposób pełny i kompleksowy w prawie budowlanym, bez potrzeby sięgania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd, należy zgodzić się z konkluzją organu odwoławczego, że w tym postępowaniu nie ma zatem potrzeby sięgać do unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 61a. W tej sprawie należy jeszcze pamiętać, że w sądzie toczyła się jeszcze sprawa o sygnaturze II SA/Wr 270/19 w której sąd wyrokiem (nieprawomocnym) z dnia 24 września 2019 r. uchylił w całości decyzję organu drugiej instancji nr [...]. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.