II SA/Wr 477/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 marca 2025 r. nr SKO 4141/3/2025 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania na własność działki gruntu oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia 9 grudnia 2024 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przyznania na własność działki gruntu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja SKO jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Starosta Wałbrzyski wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r., poz. 90) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", odmówił nieodpłatnego przyznania na własność M. R. (zstępnemu uprawnionych M. i F. W.) nieruchomości gruntowych niezbudowanych oznaczonych ewidencyjnie jako działki o nr : [...] o powierzchni [...] ha obręb ewidencyjny [...] J., jednostka ewidencyjna: S., z mienia stanowiącego własność gminy S., dla której urządzona została księga wieczysta nr [...] oraz działki o nr [...] o powierzchni [...] ha obręb ewidencyjny [...] J., jednostka ewidencyjna: S., z mienia stanowiącego własność gminy S., dla której urządzona została księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że M. R. spełnia warunki do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotniego użytkowania, określone w art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale jako zstępny skorzystał już z tego uprawnienia, gdyż decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 7 lipca 2008 r. nr ZGN.6016-2-7/08 została mu przyznana na własność działka nr [...] położona w J. o powierzchni [...] ha, która była władana w zakresie odpowiadającym uprawnieniom M. i F. W., a roszczenie to zostało całkowicie zaspokojone, gdyż zgodnie z pkt 6 decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu, nr GUR- 19/51/72 z 15 marca 1972 r. pozostawiono w dożywotnim bezpłatnym użytkowaniu "działkę [...] ha". Natomiast wnioskowane przez M. R. nieruchomości znacznie wykraczają poza powierzchniowy zakres uprawnień. Łączna powierzchnia działek ewidencyjnych objętych wnioskiem wynosi [...] ha. Według organu I instancji przyznanie obu działek ewidencyjnych bądź jednej z nich stanowiłoby rażące naruszenie treści art.118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega sankcji stwierdzenia nieważności. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji Starosty Wałbrzyskiego złożył M. R. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do istoty jego wniosku, w świetle pisma F. W. z dnia 12 maja 1998 r., w którym wnosiła o nadanie działek dożywotnich oraz pisma Starostwa z dnia 16 października 2001 r. [...], w którym stwierdza się, że "pozostaną nadal w dożywotnim użytkowaniu". Ponadto podkreślił, że spełnia przesłanki z art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, uzasadniając wydaną decyzję, zwróciło uwagę, że materialnoprawną podstawę dla nadania, decyzją administracyjną, prawa nieodpłatnego gruntu użytkowanego z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, stanowią przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z dnia 15 marca 1972 r. nr GUR-19/51/72, gospodarstwo rolne, bez zabudowań, położone we wsi J., ul. [...], powiat W., należące do M. i F. małżonków W., zostało przejęte na własność Państwa w zamian za rentę. Zgodnie z tą decyzją na własność Państwo przejęło gospodarstwo rolne składające się z [...] ha obszaru ogólnego, w tym [...] ha użytków rolnych. Spod przejęcia wyłączono zabudowania znajdujące się w przejmowanym gospodarstwie i pozostawiono je jako odrębną własność przekazującym. Ponadto zgodnie z pkt 6 decyzji w dożywotnim bezpłatnym użytkowaniu pozostawiono działkę o powierzchni [...] ha. W decyzji nie określono, poza powierzchnią, działki gruntu pozostawionej w dożywotnim użytkowaniu rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne na własność Państwa w zamian za rentę. M. W. zmarł w dniu [...] lipca 1975 r., a F. W. zmarła w dniu [...] marca 2005 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt [...] spadek po F. W. oraz M. W. nabyli: syn J. W. oraz córka H. R. W skład spadku wchodziły zabudowania stanowiące odrębną od gruntu własność. Aktem notarialnym z dnia 28 czerwca 2007 r. Rep. [...] nr [...] J. W. i H. R. przekazali umową darowizny całe swoje udziały wynoszące po 1/2 we własności zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość, dla których prowadzona była księga wieczysta nr KW nr [...], M. R. Z treści umowy darowizny wynika, że obdarowany -M. R. jest synem H. R., a co za tym idzie wnukiem F. i M. W. Pismem z dnia 12 maja 2024 r. M. R. złożył do Starosty Wałbrzyskiego wniosek o przyznanie nieodpłatne dwóch działek gruntu nr [...] i [...] położonych w obrębie J., jednostka organizacyjna S., będących, jak twierdzi Wnioskodawca, w dożywotnim użytkowaniu M. i F. W. Z treści wniosku wynika, że decyzją z dnia 7 lipca 2008 r. przyznano wnioskodawcy nieodpłatnie na własność działkę nr [...], ale decyzja ta nie objęła działek nr [...] i [...], które według wnioskodawcy również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego przekazanego w zamian za rentę przez dziadków wnioskodawcy. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia 7 lipca 2008 r. Starosta Wałbrzyski w oparciu o art. 118 ust. 2a i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przyznał M. R. działkę gruntową niezabudowaną nr [...] o powierzchni [...] ha z mienia stanowiącego własność gminy S., będącą w dotychczasowym dożywotnim użytkowaniu M. i F. W. Organ wskazał, że działka gruntu nr [...] została pozostawiona w dożywotnim użytkowaniu małżonków W. w związku z przejęciem od nich na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z dnia 15 marca 1972 r., gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie rentowe. Po śmierci uprawnionych, działką władał ich wnuk M. R., wobec tego spełniał on warunki określone w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tym samym SKO uznało, że roszczenie M. R. jako zstępnego uprawnionych, o przekazanie na własność działki o powierzchni [...] ha, pozostawionej w dożywotnim bezpłatnym użytkowaniu zgodnie z pkt 6 decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z dnia 15 marca 1972 r. zostało zaspokojone decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 7 lipca 2008 r. Zdaniem Kolegium przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazuje, że prawo do nabycia działki i znajdujących się na niej zabudowań, przysługuje tylko w stosunku do działki, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. Celem tego przepisu nie jest umożliwienie zstępnym dodatkowego przysporzenia majątku, ponad działkę pozostawioną na własne potrzeby rolnikowi do dożywotniego użytkowania i wyraźnie w decyzji rentowej wskazanej. Skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy przez zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne w zamian za świadczenie rentowe, ma odpowiadać takiemu samemu zakresowi, jak uprawnienie samego rolnika. Jeżeli zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z dnia 15 marca 1972 r. w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego przez M. i F. W., pozostawiono rolnikom w dożywotnim użytkowaniu działkę powierzchni [...] ha, co wyraźnie wynika z pkt. 6 tej decyzji, to M. R. jako zstępny rolników, jest uprawniony do działki przydomowej o powierzchni [...] ha i nie może ubiegać się o uzyskanie gruntu o powierzchni ponad 0,90 ha, gdyż takiej działki gruntu nie pozostawiono małżonkom W. w użytkowaniu dożywotnim. Jak wskazywano wyżej, roszczenie M. R. wynikające z art. 118 ust. 2a zostało zaspokojone decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 7 lipca 2008 r. Dodatkowe przyznanie gruntu, ponad [...] ha, z tego tytułu stanowiłoby naruszenie przepisu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że fakt, iż w dniu 12 maja 1998 r. F. W. zwróciła się o nadanie działek gruntu nr [...] i [...], a pismem z dnia 16 października 2001 r. Starosta Wałbrzyski wskazał, iż z powodów formalnych działki te nadal pozostaną w dożywotnim użytkowaniu, w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że działki nr [...] i [...] można uznać za działki, o których mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. pozostawione rolnikowi w użytkowaniu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za rentę. Działki nr [...] i [...] były użytkowane przez F. W., jednak bezspornym jest, że działka pozostawiona w dożywotnim użytkowaniu na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wałbrzychu z dnia 15 marca 1972 r. posiadała powierzchnię [...] ha, i taka działka, ostateczną decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 7 lipca 2008 r. została M. R. przyznana. Pismem z dnia 17 maja 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. R. Zdaniem skarżącego przy wydawaniu decyzji organy pominęły istotę sprawy, tj. faktyczne pozostawienie w użytkowaniu wieczystym również dwóch spornych działek (nr [...] i [...]). Nie zgadza się ze stwierdzeniem organów o zaspokojeniu roszczenia decyzją Starosty z dnia 7 lipca 2008 r. Jego zdaniem błędne jest twierdzenie SKO, że przyznanie gruntu ponad [...] ha stanowiłoby naruszenie przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odmowa przyznania działek na własność oparta na pkt 6 decyzji z dnia 15 marca 1972 r. jest dla niego krzywdząca. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2025 r. skarżący, uzupełniając braki formalne skargi, polemizuje ze stanowiskiem SKO, podkreślając długotrwałość postępowania oraz to, że ma prawo do własności spornych działek, skoro pozostawały w użytkowaniu gospodarzy po przekazaniu gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Spór skoncentrowany jest na decyzjach organów odmawiających skarżącemu nieodpłatnego przyznania działek gruntu. Podstawą prawną decyzji Starosty Wałbrzyskiego, podtrzymanej przez organ odwoławczy, jest art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 90) w brzmieniu: z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Ustępy 1 i 2, do których odsyła przepis, stanowią kolejno: 1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. 2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Z powołanych przepisów wynika prawo zstępnego osoby uprawnionej, faktycznie władającego działką, do nieruchomości przyznanej wskutek przekazania przez osobę uprawnioną Państwu jej gospodarstwa rolnego. Innymi słowy osoba przekazująca Państwu gospodarstwo rolne miała prawo do działki, i prawo to przeszło na jej zstępnych. W okolicznościach sprawy nie ma sporu co do przejęcia na własność Skarbu Państwa, w 1972 r., w zamian za świadczenie rentowe, gospodarstwa rolnego należącego do małżonków W., z pozostawieniem w ich użytkowaniu gruntu o powierzchni [...] ha. Brak sporu również w zakresie uznania skarżącego za następcę prawnego przekazujących gospodarstwo, a także co do faktycznego władania przez skarżącego przedmiotowym gruntem. Akta sprawy potwierdzają także nieodpłatne przeniesienie na rzecz skarżącego własności działek gruntowych: 2 lipca 2008 r. działki nr [...] (pow. [...] ha), 7 lipca 2008 r. działki nr [...] (pow. [...] ha). Spór koncentruje się na odmowie przyznania skarżącemu działek: nr [...] (pow. [...] ha), nr [...] (pow. [...] ha), ponieważ organy uznały, że uprawnienie skarżącego zostało już zrealizowane. Dokumentacja sprawy (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 15 marca 1972 r., pkt 6) jasno wskazuje, że małżonkom W. (których zstępnym jest skarżący), pozostawiono grunt o pow. [...] ha. Skarżący podnosi, że faktycznie pozostawiono do użytkowania więcej, bo [...] ha, i nie powinien on ponosić skutków tego, że w decyzji rentowej nie określono numeru działki. W konsekwencji skarżący uważa, że należy przyznać mu również działki nr [...] i [...], skoro faktycznie pozostawiono je w dożywotnim użytkowaniu. Sąd zważył, że celem przepisów, na mocy których małżonkowie W. przekazali Państwu gospodarstwo rolne, było zwiększenie państwowego zasobu rolnego w zamian za świadczenie rentowe dla przekazujących, z pozostawieniem określonego gruntu w ich dożywotnim użytkowaniu. Ustawodawca, za pomocą wyżej wskazanych przepisów, dał możliwość uzyskania własności tego pozostawionego gruntu zstępnym osób, które gospodarstwo rolne przekazały. Ustawodawca klarownie wysłowił "prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu" (art. 118 ust. 1 ustawy), "prawo własności działki określonej w ust. 1" (art. 118 ust. 2a ustawy) - jako przedmiotu, którego może domagać się zstępny osoby uprawnionej. Oznacza to tyle, że zstępny osoby uprawnionej może uzyskać własność nieruchomości, jaką jego przodek otrzymał w związku z przekazaniem Skarbowi Państwa gospodarstwa rolnego, wskazanej w stosownej decyzji. Jednocześnie wyklucza to prawo uzyskania innej nieruchomości, w tym o powierzchni większej, niż pozostawiona w użytkowaniu przekazującego gospodarstwo rolne. Nie ma tu znaczenia faktyczne użytkowanie odrębnych nieruchomości, zaś ewentualne roszczenia do nich mogą być przedmiotem innych postępowań prawnych. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba podkreślić, że prawo do nabycia działki i znajdujących się na niej zabudowań, na podstawie art. 118 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przysługuje tylko w stosunku do działki, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu (wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1253/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W kontrolowanej sprawie małżonkom W. pozostawiono w dożywotnim użytkowaniu grunt o powierzchni [...] ha, a ich zstępny, skarżący, wskazanymi wyżej decyzjami z 2008 r. otrzymał nieruchomość odpowiadającą uprawnieniom przysługującym jego przodkom. Trzeba uwydatnić, że w obrocie prawnym istnieje niezakwestionowana decyzja Starosty Wałbrzyskiego z dnia 7 lipca 2008 r. przyznająca skarżącemu działkę o powierzchni [...] ha, będącą uprzednio w dożywotnim użytkowaniu małżonków W. Dlatego trzeba zgodzić się z organami, że roszczenie skarżącego zostało już zrealizowane. Rozbieżności w zakresie statusu prawnego innych, wskazanych w skardze nieruchomości, nawet biorąc pod uwagę ich faktyczne użytkowanie przez skarżącego i jego przodków, mogą być rozstrzygane w drodze innych postępowań prawnych. Ewentualne wadliwości decyzji z 2008 r. mogą być badane w drodze stosownych trybów nadzwyczajnych, w granicach tej sprawy mamy do czynienia z aktami ostatecznymi, funkcjonującymi w obrocie prawnym. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów nie naruszają przepisów prawa, zaś przyznanie skarżącemu prawa własności wskazanych przez niego nieruchomości nie znajduje podstaw w świetle art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z podanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.