II SA/Wr 478/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie NSA - Henryk Ożóg NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Protokolant Aleksandr Markiewicz Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 197,70zł (sto dziewięćdziesiąt siedem złotych siedemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Zarządu Miasta Naczelnik Wydziału Ochrony Dróg – Zarządu Dróg i Komunikacji we W. obciążył Z. W. opłatą drogową w wysokości [...]zł za przejazd w dniu [...]r.pojazdem nienormatywnym marki Jelcz nr rej. [...] bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał przepisy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Ni 71, poz. 838) w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2-4 i § l0 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz.607).. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...]r. podczas kontroli w terenie przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Zarządu Dróg i Komunikacji stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu marki Jelcz o numerze rejestracyjnym [...], należącym do Z. W. Pomiarów nacisków osi i masy całkowitej samochodu dokonano przenośną wagą do pomiarów dynamicznych o numerze fabrycznym [...], posiadającą legalizację Urzędu Miar. W dniu [...]r. na wezwanie stawił się w siedzibie Zarządu Dróg i Komunikacji we W. Z. W. – właściciel zatrzymanego pojazdu - w celu złożenia wyjaśnień odnośnie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi i masy całkowitej pojazdu. Nie wniósł zastrzeżeń co do protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu oraz potwierdził przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi i masy całkowitej pojazdu. Z uwagi na stwierdzone przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi i masy całkowitej pojazdu obciążono stronę opłatą drogową w wysokości [...]zł. Opłatę ustalono za stwierdzony przejazd w dniu [...]r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie od P. – woj. O. do W Łączna pomierzona masa pojazdu w tonach po odjęciu możliwych błędów ważenia wynosiła [...]. W dalszej części decyzji organ wskazał sposób wyliczenia opłaty, powołując się na przepis § 2 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 ii ust. 2 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Następnie z powołaniem się na przepis § 10 w/w rozporządzenia tak wyliczoną opłatę podwyższono o 10,1%, to jest o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski". W niniejszej sprawie naliczone opłaty podwyższono mając na względzie komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2001 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2000 r. Mając powyższe na uwadze obciążono Z. W. opłatą drogową w wysokości [...]zł. Od decyzji powyższej Z. W. złożył odwołanie, w którym przyznał fakt przejazdu w dniu [...]r. pojazdem nienormatywnym. Wyjaśnił, że jest rolnikiem i w dniu [...]r. wiózł własne buraki, które były ładowane na przyczepę w polu, gdzie nie miał możliwości określenia masy pojazdu i załadunku. Podał, że nie ma możliwości uiszczenia tak dużej opłaty. Znajduje się bowiem w trudnej sytuacji materialnej. Do tej pory nie otrzymał zapłaty za sprzedane zboże, ziemniaki i buraki. Dodał, że w przyszłości przewożone należącym do niego pojazdem będą mieściły się w obowiązujących normach. Powołując się na powyższe wniósł o zmianę wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu podało, że podniesione w odwołaniu argumenty nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji organu I instancji. Strona bowiem zarówno w toku przesłuchania, jak i w odwołaniu przyznaje, że pojazd, którego sprawa dotyczy, był przeładowany. Podnosi jedynie, iż nie powinna za to odpowiadać skoro nie miała możliwości zważenia ładunku. Takie argumenty w ocenie Kolegium nie mogą odnieść skutku w postaci zmiany decyzji, która wydana została na podstawie powołanego w niej przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ani też żaden inny nie przewiduje możliwości odstępstwa od obowiązku poniesienia opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym, nawet jeśli przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu jest niezawinione przez jego właściciela. Jeśli zatem Z. W. w toku przesłuchania przyznał, że jadący samochodem J. W. przekroczył dopuszczalne naciski na osie oraz masę całkowitą i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu zatrzymania i kontroli pojazdu, to wskazywane przez niego w odwołaniu okoliczności o charakterze subiektywnym nie może stanowić podstawy do podważenia zaskarżonej decyzji. Przepis będący podstawą prawnomaterialną wydanej decyzji nie daje możliwości organowi orzekającemu zwolnienia z obowiązku pobrania opłaty z uwagi na trudną sytuację materialną zainteresowanego. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Z. W. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, podtrzymując twierdzenia zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez podstawy prawnej. Przepisy w/w ustawy mają zastosowanie do rozpoznania niniejszej w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Na wstępie wskazać należy, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r. str. 380). Sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § l pkt 2 tej ustawy). W tej sytuacji w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis,.W-wa 2004 r., str. 307-308). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838.) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2-4, a także § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obydwu instancji, opłaty mogą być pobierane za: przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Przepis ten w ust. 2a stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się opłaty podwyższone. Stosownie do § 2 powołanego rozporządzenia opłatę za przejazd jednorazowy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, wymienionych w § 1, ustala się w wysokości równej iloczynowi liczby kilometrów przebiegu pojazdu nienormatywnego i wyrażonej w złotych wysokości opłaty za 1 km tego przebiegu. (ust. 1) Wysokość opłaty za 1 km przebiegu pojazdu nienormatywnego jest ustalana w sposób wskazany w owym przepisie prawa. (ust. 2). W przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru, opłatę ustala się za każde przekroczenie oddzielnie. (ust. 3) Jeżeli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi występują na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej pojazdu, opłatę ustala się od każdego przekroczenia oddzielnie. (ust. 4). Według treści § 9 powołanego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, wysokość opłaty, określona w § 2 ust. 2, ulega podwyższeniu: 1) o 70% - w przypadku przekroczenia dopuszczalnej szerokości, długości i wysokości pojazdu, 2) o 90% - w przypadku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i nacisków osi. (ust. 1). Opłatę za przejazd bez zezwolenia przy zastosowaniu podwyższonych wysokości opłat, o których mowa w ust. 1, oblicza się według zryczałtowanej długości trasy przejazdu wynoszącej 400 km. (ust. 2). Jak wynika ze szczegółowych wyliczeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, dla ustalenia wysokości opłaty drogowej została przyjęta stawka ustalona według § 2 ust. 2 owego rozporządzenia podwyższona zgodnie z § 9 ust. 2 o 90%. Tak ustalona stawka została podwyższona o wskaźnik 10,1%. Przyjęcie wyższej stawki o wskaźnik 10,1%, a w konsekwencji naliczenie opłaty drogowej w wyższej wysokości niż wynikająca z § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, jest rezultatem zastosowania przepisu § l0 tego rozporządzenia stanowiącego, że: "Od dnia wejścia w życie rozporządzenia wysokość opłat drogowych, o których mowa w § 2 ust. 2, będzie podlegała zmianom w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym przyjęta do wyliczenia stawka opłaty drogowej w przedmiotowej sprawie została ustalona przy uwzględnieniu ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych z dnia 15 stycznia 2001 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za 2000 r. (M. P. Nr 2, poz. 63), przy czym zauważyć należy, iż obwieszczenia w tym przedmiocie były wydawane na podstawie przepisu art. 93 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych wydane zostało na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że: "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego." Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie opłat drogowych za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych brak jest postanowień pozwalających na nałożenie dodatkowych obowiązków za przejazd pojazdu nienormatywnego, polegających na konieczności zapłaty różnicy pomiędzy opłatą drogową ustaloną na podstawie § 2 ust. 2 i § 9, a wartością tej opłaty ustaloną z uwzględnieniem średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Z tego względu jedynie te akty prawne stanowić mogą - co do zasady - podstawę prawną do nakładania określonych obowiązków. Z Konstytucji wynika ponadto zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych, gdyż stosownie do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. W świetle powyższych uregulowań uprawnienie do nałożenia na określony podmiot danego obowiązku musi wynikać wprost z ustawy albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. II SA 1255/00, Lex nr 53451 wyrażono pogląd, zgodnie z którym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poszczególnych kwartałach, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W tej sytuacji w sprawie niniejszej przyjąć należy, że wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym podwyższonej w stosunku do opłaty ustalonej na podstawie § 9 w związku z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, wyliczonej przy zastosowaniu tego wskaźnika. W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków bez stosownego upoważnienia ustawowego. Możliwość waloryzacji wysokości opłaty nie została przewidziana przez ustawodawcę w konkretnym przepisie ustawy zawierającym wyraźne upoważnienie do takiego obliczenia i wymierzenia jej przez organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W tej sytuacji, stosownie do art. 178 ust. l w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą na skarżącego opłatę podwyższoną na podstawie § l0 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, jak i decyzja organu I instancji wydana została we wskazanym wyżej zakresie bez podstawy prawnej (art. 156 § l pkt 2 kpa), stąd na podstawie art. 145 § l pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono ich nieważność. Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.