II SA/Wr 478/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy G. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...]zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], którą to opłatę zobowiązany był uiścić skarżący L. T.. W wyniku rozpatrzenia odwołania L. T., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...]z dnia [...]r. powyższa decyzja została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy G. wydał na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 104 kpa oraz uchwały Rady Gminy G. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, decyzję Nr [...]z dnia [...]r. Decyzją tą ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...]zł, którą zobowiązany był uiścić L. T. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w G. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...]w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, położona w G. M., zapisana w KW nr [...], przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne (uchwała Rady Gminy G. Nr [...]z dnia [...]r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr 70/2002 poz. 1380). Ponadto organ I instancji podał, iż w toku ponownego postępowania inny rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy, w którym potwierdził fakt wzrostu wartości nieruchomości nr [...]po dokonaniu jej podziału na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Po analizie otrzymanego operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, Wójt Gminy G. uznał jego wykonanie za zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości przed podziałem ustalona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metoda porównywania parami, zaś wartość nieruchomości po podziale – przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metoda korygowania ceny średniej. Natomiast wycena działki nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną – dojazdową do działek budowlanych, sporządzona została zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), w myśl którego wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne – przy braku transakcji podobnych nieruchomości – określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielone te drogi i ich powierzchni. Wójt Gminy G. podał, iż według tak sporządzonej opinii wartość nieruchomości [...]przed podziałem wynosiła [...]zł. Natomiast wartość nieruchomości po podziale wynosi [...]zł jako różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ([...]–[...]=[...]zł). Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – zgodnie z powołaną powyżej uchwałą Rady Gminy G. – wynosi 50% różnicy, to jest [...]zł. L. T. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że w decyzji na podział nieruchomości z dnia [...]r. działka nr [...], została przeznaczona na drogę dojazdową oznaczoną symbolem [...], a następnie jej klasyfikacja została zmieniona na "drogę wewnętrzną". W operacie szacunkowym wartość drogi została wyceniona na [...]zł, czyli więcej niż wynosi wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. Ponadto skarżący uważa, że "Urząd Gminy G. powinien zgodnie z ustawą przejąć tę drogę" w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej. Dodatkowo, jak podniósł skarżący, w operacie szacunkowym do wyceny opłaty adiacenckiej wzięto pod uwagę wzrost wartości nieruchomości z tytułu częściowego uzbrojenia terenu (główna nitka wodociągowa) w sytuacji, gdy uzbrojenie zostało wykonane we własnym zakresie, przy minimalnym udziale materiałowym (40 metrów bieżących rury) Urzędu Gminy G.. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 kpa wydało decyzję Nr [...], którą zaskarżoną decyzję uchyliło w całości oraz ustaliło opłatę adiacencką w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż według przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu ust. 1 art. 98a nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż z dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji wynikało, że wartość gruntów działek przed podziałem i po podziale wymaga skorygowania. W związku z powyższym, zgodnie z pismem Kolegium Nr [...] z dnia [...] r. dokonana została, przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego, korekta wyceny wartości gruntów, w wyniku której uległa zmianie wartość gruntów po podziale ze [...]zł na [...]zł. W efekcie powyższego uległa także zmianie kwota wzrostu wartości gruntów spowodowanego podziałem z [...]zł na [...]zł. Tym samym opłata adiacencka stanowi kwotę [...]zł ([...]zł x 50% [...]zł.). Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących sposobu wyceny dla potrzeb niniejszego postępowania gruntów działki nr [...] (drogi wewnętrznej) oraz nie przejęcia tej drogi od skarżącego przez gminę "w ramach rozliczenia opłaty adiacenckiej", wskazał, że zarzuty te nie mogą być uwzględnione. Powyższa droga nie stanowi drogi gminnej. Z akt sprawy wynika natomiast, że stanowi ona drogę dojazdową przeznaczoną do obsługi nowo powstałych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tym samym, zdaniem organu II instancji, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1998 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) droga ta jest drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 powołanej ustawy), w związku z czym nie może ona być przedmiotem przejęcia przez gminę (art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Ustosunkowując się do sposobu ustalenia wartości gruntów działki nr [...]dla potrzeb niniejszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ustaliło, że wycena sporządzona została niewadliwie przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) – odnoszących się między innymi do określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (§ 36 ust. 6 rozporządzenia). Kolegium zauważyło, iż w operacie mylnie powołano ten przepis jako § 37. Organ II instancji wskazał, że ustaloną opłatę w kwocie [...]zł skarżący zobowiązany jest uiścić po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...]. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – L. T., domagając się jej uchylenia jako decyzji naruszającej prawo. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż na podstawie decyzji Wójta Gminy G. Nr [...] z dnia [...]r. przedmiotowa nieruchomość została podzielona na dziewięć działek, z których jedna o numerze [...]o powierzchni [...]została przeznaczona pod drogę dojazdową. Podział ten był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ustalił przeznaczenie terenów w granicach działki [...]:[...] i [...]– wolnostojąca jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem nieuciążliwych usług komercyjnych oraz [...]– ulica dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m i jezdni dwupasmowej o szerokości 5,0 m, z pasem postojowym od strony południowej. Na końcu drogi wyznacza się placyk do zawracania. Zdaniem skarżącego, na powyższy fakt Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi w przeprowadzonym postępowaniu, co jest sprzeczne z przepisem art. 98a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, stwierdziło, iż są one bezpodstawne. Podniosło, że w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 z późn. zm.) ustalono kategorię dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieląc drogi na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Przepisy ustawy określają, jakie drogi zaliczane są do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Do dróg gminnych, w myśl przepisu art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Tak więc, jak podał organ odwoławczy, samo ustalenie w planie miejscowym drogi dojazdowej do działek budowlanych nie jest jednoznaczne z zaliczeniem tej drogi jako drogi publicznej – gminnej. Zdaniem organu II instancji z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowa działka stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową, która nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższego, uwzględniając treść przepisu art. 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, należy uznać, że wartość gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną została ustalona w sposób prawidłowy i nie naruszono przepisu art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazanego przez L. T. w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W złożonej w tej sprawie skardze podniesiono zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na fakt, iż podział dokonany decyzją Wójta był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ustalił przeznaczenie terenów w granicach działki [...]:[...]i [...]– wolnostojąca jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem nieuciążliwych usług komercyjnych oraz [...]– ulica dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m i jezdni dwupasmowej o szerokości 5,0 m, z pasem postojowym od strony południowej; na końcu drogi wyznacza się placyk do zawracania. Wskazując na powyższe skarżący uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za "sprzeczne z przepisem art. 98a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W myśl przytoczonego przepisu powierzchnię przedmiotowej nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych jedynie pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod wszelkie drogi, choćby były one ogólnie dostępne. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 z późn. zm.) drogami publicznymi są: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. W myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Mając na uwadze treść powyższych unormowań ustawowych, a także fakt, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, uznać należy, iż organ administracyjny trafnie przyjął, że działka ta stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową, nie zaś publiczną, a zatem w rozpatrywanej sprawie nie naruszono przepisu art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podkreślić trzeba, iż ustalenie wobec skarżącego opłaty adiacenckiej spowodowane było podziałem nieruchomości, a nie innymi przyczynami. W szczególności na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej nie miało bezpośredniego wpływu uzbrojenie terenu, bowiem z tego tytułu wzrosła wartość działki również przed jej podziałem. Tak więc przedkładane przez skarżącego dokumenty zawierające kosztorys powykonawczy sieci wodociągowej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie tylko dlatego, że – jak wynika to z akt administracyjnych – były one znane organowi administracyjnemu przed wydaniem decyzji, ale także z tego względu, że istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej spowodowanej wzrostem wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości, a nie w wyniku uzbrojenia terenu. Będący zatem podstawą podjętego rozstrzygnięcia operat szacunkowy koncentrował się w tej sytuacji na wzroście wartości gruntu wynikającym z dokonanego podziału nieruchomości, a nie na wzroście jego wartości wynikającym z wykonania uzbrojenia terenu. Zauważyć przy tym wypada, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący był zapoznany z treścią operatu stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i mógł ustosunkować się do wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wysokość przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.