II SA/Wr 479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o. o. w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywację w kierunku leśnym I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją organ uchylił decyzję pierwszej instancji o uznaniu za zakończoną rekultywację w kierunku leśnym na kamieniołomie, na podanych częściach określonych działek ewidencyjnych. Jak ustalił organ, decyzja z 1996 r. ustalała leśny kierunek rekultywacji, precyzując sposób eksploatacji złóż piaskowca, nakazując odpowiednie ukształtowanie skarp, aby nie stwarzały zagrożeń i umożliwiały ich biologiczną zabudowę, przy czym nachylenie skarp nie powinno być większe niż 1:1,5 a teren miał zostać zalesiony. Uprzednio decyzją z 2017 r. uznano za zakończoną rekultywację części terenu. W nin. sprawie dokonano lustracji wykonanych prac. Organ nie przedstawił ustaleń z tej lustracji, a jedynie podał stanowiska zajęte przez strony. Uzyskano opinie wójta, okręgowego urzędu górniczego i dyrekcji lasów państwowych. Wójt zaopiniował pozytywnie zakończenie rekultywacji, natomiast dyrekcja lasów, negatywnie. Dyrekcja kwestionowała nachylenie skarp, utworzenie się rynien erozyjnych, humusowanie było nieprawidłowe, nie uzupełniono wypadów. Wady te umożliwiają jedynie odbiór częściowy, powierzchni z nasadzonym dębem po jej ogrodzeniu. Urząd górniczy wydał pozytywną opinię po dokonanej kontroli terenu. W toku kontroli ustalono porośnięcie terenu sadzonkami dębu i sosny, teren jest zadarniony, brak oznak wymywania lub zastoisk wody, brak szczelin i zjawisk osuwiskowych (dot. półki nr 1). Stwierdzono nachylenie skarp 33% i szerokość 5 m zmierzoną dalmierzem, skarpy obudowane roślinnością trawiastą. Występuje kilka rynien erozyjnych. Płotki faszynowe są nieuszkodzone. Teren zadarniony z nasadzeniem drzew (dot. półki nr 2). Kolejno opisano półki nr 3, 4 i 5 w sposób podobny. Zabudowa biologiczna półek i skarp ma znaczenie stabilizujące teren, użycie materiałów o różnej granulacji wzmacnia konstrukcję skarp. Nie ma zagrożenia osuwiskowego lub utraty skuteczności zboczy. W opinii tej odniesiono się krytycznie do opinii dyrekcji lasów (nowy wymóg grodzenia, nieznany sposób oceny nachylenia skarp, brak wyjaśnienia wpływu rynien erozyjnych na twierdzone zagrożenia). Lasy akceptowały sposób rekultywacji uznanej prawomocnie za zakończoną w części odbiegający od projektu rekultywacji. W oparciu o powyższe ustalenia wydano decyzję pierwszej instancji. Dyrekcja lasów w odwołaniu zarzuciła sprzeczność ocen organu pierwszej instancji z projektem rekultywacji. Prawidłowość rekultywacji powinien ocenić biegły. Wydając zaskarżoną decyzję organ najpierw omówił treść art. 4 pkt 18 i art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz.1161). Następnie organ omówił treść decyzji z 1996 r. Kolejno organ powołał treść uzyskanych opinii, bez omówienia treści opinii pozytywnych. Następnie wyraził ogólne zapatrywanie na temat znaczenia opinii. Według organu w pierwszej instancji nie dokonano oceny opinii negatywnej. Organ powołał szczegółowe wymagania zawarte w projekcie rekultywacji z 1996 r. Opinia negatywna nie powinna zostać odrzucona w oparciu o opinie pozytywne, lecz przez zestawienie ich z projektem rekultywacji. Organ takiego zestawienia nie przedstawił. Wyraził natomiast pogląd o celowości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Organ zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należało rozważyć interesy stron, a nie tylko treść opinii. W sprzeciwie skarżący polemizował z negatywną opinią "RDLP i Nadleśnictwa". Odstępstwa od planu rekultywacji zostały dokonane na życzenie Nadleśnictwa i gminy oraz zaakceptowane w prawomocnej decyzji uznającej za zakończoną rekultywację na połowie terenu. Zarzut braku humusowania jest niezgodny z tą decyzją, skoro brak ten nie był kwestionowany na połowie terenu, zaś jego odbiór bez zastrzeżeń uzależniono jedynie od ogrodzenia tego terenu. RDLP jest zainteresowany finansowo w przedłużaniu procedury, gdyż pobiera opłaty z tytułu braku odbioru rekultywacji. Negatywna opinia nie została poprzedzona rzetelną kontrolą: zawiera zarzuty niestwierdzone w protokole oraz niezgodne z dokonanymi przez RDLP zmianami planu rekultywacji. Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki te to stwierdzenie przez organ (art. 32 p.p.s.a.) uchybień procesowych organu pierwszej instancji oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Powinnością organu jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną, która ponownie rozpoznaje sprawę i w pierwszym rzędzie powinna stosować art. 138 § 1 k.p.a. Uznaje się bowiem, że wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy, kiedy organ wykaże, że nie zachodzą przesłanki stosowania art. 136 k.p.a., zaś ostateczne załatwienie sprawy przez organ naruszałoby zasadę z art. 15 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej powinno wynikać, że organ podjął wysiłek wydania innego rodzaju decyzji, co okazało się niemożliwe z omówionych przyczyn procesowych. Wady uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, wadliwa ocena zgromadzonego materiału procesowego, błędy przy stosowaniu prawa materialnego, to typowe przypadki, w których organ nie wydaje decyzji kasatoryjnej, gdyż może te błędy usunąć własnym działaniem. Stale przypomina się organom, że uzasadnienie decyzji powinno w sposób pełny przedstawiać istotne okoliczności sprawy. Nie uzasadnia rozstrzygnięcia wywód oparty na znajomości przez organ faktów lub dowodów nie przytoczonych w uzasadnieniu, czy to zawartych, czy tym bardziej nie zawartych w materiale sprawy. Ustalenia i oceny organu powinny tłumaczyć sposób rozstrzygnięcia zagadnień spornych i rozbieżnie ustalonych lub twierdzonych przez strony. Powinny one wynikać z konkretnie wskazanych fragmentów materiału procesowego oraz zostać poparte wywodem poddającym się kontroli, pozwalającym sprawdzić jego prawidłowość. Punktem odniesienia przy pisaniu uzasadnienia dla własnego rozstrzygnięcia powinno być ono właśnie, nie zaś poglądy organu pierwszej instancji lub stron. Jak już wskazano, organ w zaskarżonej decyzji podał treść decyzji z 1996 r. ustalającej leśny kierunek rekultywacji oraz warunki rekultywacji (s. 6 decyzji), kolejno treść decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. uznającej za zakończoną rekultywację części terenu (s. 7). Następnie organ odnotował sporządzenie protokołu z lustracji pozostałej części terenu w dniu [...].11.2017 r., nie podając ustaleń wynikających z tej czynności. Dalej podał treść opinii, podkreślając ich znaczenie niewiążące dla organów (s. 7-9). Organ wskazał, że opinie podlegają rozważeniu i ocenie, skrytykował zaniechanie tego przez organ pierwszej instancji, ale nie podjął próby dokonania tego samodzielnie. Następnie organ odnotował istnienie projektu rekultywacji z 1996 r., przedstawił jego tematykę, jednak nie przytoczył ustaleń wynikających z tego dokumentu. Stwierdził jedynie, że orzekanie w nin. sprawie jest możliwe jedynie w zakresie wynikającym z decyzji i projektu z 1996 r. Organ wyraził pogląd, że opinie nie powinny być ocenianie w zestawieniu ze sobą, lecz przez odniesienie do projektu rekultywacji. Organ poddał krytyce sposób oceny opinii w pierwszej instancji, lecz sam takiej oceny nie przedstawił (s. 10 decyzji). Od razu natomiast wskazał, że ocena ta wymaga wiadomości specjalnych. Jak już wskazano na wstępie, nakazał wyważenie interesów stron, niezależnie od treści opinii. Znaczenia tego nakazu organ nie objaśnił. Na tym zakończył uzasadnienie. Należy domyślać się, że organ zdyskwalifikował moc dowodową opinii i dotychczasowych czynności wyjaśniających, nakazując wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o opinię biegłego. Oceny tej organ jednak nie uzasadnił, gdyż sam nie odniósł się do dotychczas zgromadzonego materiału procesowego, a jedynie kwestionował sposób jego wykorzystania przez organ pierwszej instancji. Omówiona treść decyzji organu nie pozwala na ocenę, że dotychczas zgromadzony materiał procesowy był niewystarczający do rozstrzygnięcia, po jego ewentualnym uzupełnieniu. Organ uchylił się od oceny tego materiału i próby rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli opinie są niepełne lub budzą wątpliwości, to należało to konkretnie opisać i zażądać ich uzupełnienia. Skoro organ obecnie jest organem wydającym rozstrzygnięcie w sprawie, to zawarte w zaskarżonej decyzji wskazania w jaki sposób należy dokonać ustaleń i ocen, stanowiące krytykę czynności organu pierwszej instancji, powinien w rzeczywistości odnieść do siebie. Działalność orzecznicza polega na ostatecznym załatwianiu spraw przez dany organ orzekający, nie zaś na odwlekaniu rozstrzygnięcia przez przekazywanie sprawy lub na poszukiwaniu na zewnątrz wyręki w podejmowaniu decyzji samodzielnie (biegli, precedensy). Nie miało znaczenia, że sprzeciw nie dotyczył bezpośrednio kryteriów oceny decyzji kasatoryjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarzuty zawarte w sprzeciwie powinny zostać rozważone przez organ. Dlatego i zgodnie z art. 151a § 1 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.