II SA/Wr 481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w P. i R. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz R. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania R. W., uchylił decyzję Starosty J. z [...] (nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne o udzielenie R. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, pylonem info, drogą wewnętrzną na działce nr [...], obręb O., gmina J. i orzekając o istocie sprawy, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, wojewoda na wstępie wyjaśnił, że wprawdzie R. W. w odwołaniu wskazał, że występuje w imieniu spółki A sp. z o.o. w P. (jako prezes zarządu), jednak przedmiotowe odwołanie należało rozpoznać jako odwołanie R. W., który w postępowaniu ma status inwestora. Organ odwoławczy zauważył, że status strony postępowania do pewnego momentu miała także A sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty nieruchomości objętej projektowaną inwestycją (działki nr [...]). Spółka ta jednak w dniu 26 VI 2018 r. zbyła nieruchomość na rzecz B sp. z o.o. w W., tak więc jeszcze na etapie pierwszoinstancyjnym utraciła status strony. Następnie wojewoda stwierdził, że w okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb". Przepis ten wymaga, by inwestor legitymował się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor tymczasem, pomimo wezwania, uchylił się od przedłożenia stosownego oświadczenia uwzględniającego zmianę użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto do organu odwoławczego wpłynęło stanowisko nabywcy nieruchomości - A sp. z o.o. w W. (pismo z 23 IV 2019 r.) w sposób jednoznaczny sprzeciwiającej się realizacji na terenie działki [...] projektowanej przez inwestora zabudowy. W ocenie wojewody w takiej sytuacji należało odmówić wydania pozwolenia na budowę, a nie – jak uczynił to organ pierwszej instancji – umarzać postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji należało zakwestionowaną odwołaniem decyzję uchylić i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda stwierdził również, że nie było podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest zawieszone. Wbrew ocenie wyrażonej w odwołaniu, postanowienie organu pierwszej instancji z [...] (nr [...]) o zawieszeniu postępowania zapadło w związku z konkretną przeszkodą (tj. toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym). W rezultacie – zdaniem wojewody - nie można uznać, że było to zawieszenie na wniosek stron w rozumieniu art. 98 kpa. Organ pierwszej instancji był więc uprawniony podjąć postępowanie z urzędu, co też uczynił postanowieniem z [...] (nr [...]). Zdaniem wojewody wobec uchylenia decyzji pierwszej instancji nie miały znaczenia dla sprawy zarzuty odwołania wskazujące na wadliwe oznaczenie adresata decyzji pierwszoinstancyjnej (adresata oznaczono jako "R. W. A sp. z o.o." zamiast jako "R. W."). Nie miał też znaczenia fakt niedoręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej R. W. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A sp. z o.o. w P. oraz R. W. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji z [...] (nr [...]) o podjęciu zawieszonego postępowania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących w sprawie istotne znaczenie ma fakt, że postanowieniem z [...] ([...]) organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie na wniosek strony powołując jako podstawę prawną art. 98 kpa. Ponieważ w takim przypadku podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, niedopuszczalne było podjęcie postępowania z urzędu (naruszenie art. 6 w zw. z art. 98 kpa). Skarżący podkreślili, że organ pierwszej instancji rozstrzygając w przedmiocie zawieszenia w ogóle nie pouczył stron o treści art. 98 § 2 kpa (naruszenie art. 101 § 2 kpa). Ponadto w ocenie skarżących decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za skierowaną do osoby niebędącej stroną, bowiem wysłano ją do A sp. z o.o. w P. zamiast do R. W. Decyzję organu pierwszej instancji należało też uznać za niedoręczoną R. W. (naruszenie art. 9 i art. 109 § 1 kpa). Skarżący podnieśli także, że strona nie otrzymała decyzji odwoławczej. W rozdzielniku zawartym w decyzji odwoławczej nie ma wymienionej strony postępowania, w związku z czym należy przyjąć, że R. W. nie został powiadomiony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy pełnomocnik uczestniczki postępowania B sp. z o.o. w W. wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Uczestniczka zawiadomiła bowiem organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przez R. W. przestępstwa z art. 233 § 1 i § 6 kk, poprzez złożenie fałszywego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie uwzględnił przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zaskarżonej decyzji odwoławczej oraz znajdującego się w aktach administracyjnych odwołania wskazuje jednoznacznie, że wojewoda nieprawidłowo zidentyfikował podmiot wnoszący odwołanie. Uznał bowiem, że odwołanie wniósł R. W., mimo że z treści odwołania jednoznacznie wynika, że R. W. działał w charakterze organu zarządzającego A sp. z o.o. w P. i to właśnie wskazana spółka była podmiotem odwołującym się. Świadczą o tym zarówno zawarty w petitum odwołania opis podmiotu wnoszącego środek odwoławczy (A sp. z o.o.), oświadczenie R. W., że składa odwołanie w imieniu spółki, jak i zamieszczona przy podpisie R. W. wzmianka "Prezes Zarządu A Sp. z o.o.". Powyższa okoliczność miała zresztą przesądzające znaczenie dla uznania przez Sąd, że A sp. z o.o. w P. posiadała legitymację procesową w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a więc legitymację do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Skoro bowiem decyzja wojewody została wydana w związku odwołaniem wniesionym przez powołaną spółkę, to nie sposób uznać, że nie ma ona interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W myśl art. 38 kc osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Wypracowana na gruncie powołanego przepisu teoria organu osoby prawnej wyklucza możliwość uznania, by to organ osoby prawnej był podmiotem stosunków prawnych. Działanie organu, to jest osób fizycznych pełniących stosowne funkcje, traktuje się jako działania osoby prawnej. Wskazana reguła ma charakter ustrojowo-organizacyjny, tak więc obowiązuje w pełnej rozciągłości również na gruncie stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wynika z powołanego przepisu postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Uruchomienie postępowania odwoławczego, umożliwiającego ponowne rozstrzygniecie sprawy w drugiej instancji, uzależnione jest od wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, czyli zasadniczo przez stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Jest więc oczywiste, że wniesienie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji procesowej do wniesienia odwołania wyklucza możliwość wydania przez organ drugiej instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ewentualny błąd w ustaleniach co do podmiotu wnoszącego odwołanie, jako powiązany ściśle z problematyką oceny legitymacji procesowej, jest więc uchybieniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Sąd zwraca uwagę, że w realiach kontrolowanej sprawy wojewoda wykluczył możliwość działania przez A sp. z o.o. w P. w charakterze strony postępowania. Organ podkreślił, że w związku ze zbyciem nieruchomości wskazana spółka utraciła status strony postępowania. Jeśliby więc uwzględnić tę ocenę w kontekście wniesienia odwołania przez A sp. z o.o. w P., oznacza to niedopuszczalność wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Postępowanie odwoławcze w takim przypadku organ powinien zakończyć wyłącznie w sposób formalny, stwierdzając niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa) ewentualnie umarzając postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Tymczasem kwestionowana decyzja odwoławcza jest decyzją merytoryczną, stwierdzającą brak jednej z materialnoprawnych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, a przy okazji przesądzającą o braku interesu prawnego podmiotu, który wniósł odwołanie. W konsekwencji zaskarżoną decyzję odwoławczą należało uznać za wydaną z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie wojewoda rozpozna odwołanie A sp. z o.o. w P. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi. Nie można zgodzić się z zarzutem, jakoby organ pierwszej instancji w okolicznościach sprawy nie miał kompetencji do podjęcia zawieszonego postępowania bez stosownego wniosku strony. Zarzut taki byłby uzasadniony jedynie w przypadku, gdyby zawieszenie postępowania zostało dokonane w warunkach określonych w art. 98 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje możliwość zawieszenia postępowania, o ile wniesie o to strona, na żądanie której wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tylko w takim przypadku podjęcie zawieszonego postępowania nastąpić może wyłącznie na wniosek strony (zob. art. 98 § 2 kpa). Tymczasem w okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji, wydając postanowienie z [...] (nr [...]) o zawieszeniu postępowania, dysponował jedynie wnioskiem R. W. o zawieszenie. Organ nie zwracał się w tym przedmiocie do pozostałych stron postępowania, mimo że miał już wiedzę o uznaniu przez wojewodę za stronę postępowania C S.A. w R. Wiedział również o zbyciu nieruchomości objętej projektem budowlanym na rzecz B sp. z o.o. w W. (akta starosty, k. 30). Ponadto w postanowieniu o zawieszeniu starosta wskazał konkretną przeszkodę uniemożliwiającą, w jego ocenie, kontynuowanie postępowania. Zastrzegł bowiem, że zawieszenie nastąpi do czasu uprawomocnienia się decyzji odwoławczej wojewody z [...] (nr [...]) uchylającej pierwotną decyzję starosty udzielającą pozwolenia na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta potwierdził tym samym istnienie zagadnienia wstępnego stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że zawieszenie postępowania nastąpiło w warunkach określonych w art. 98 § 1 kpa. Sąd nie kwestionuje przy tym zawartych w skardze twierdzeń, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania starosta powołał się na art. 98 § 1 kpa oraz na wniosek inwestora. Jak jednak wyżej wyjaśniono, dla skuteczności zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 kpa nie wystarczy powołanie się na ten przepis. Muszą jeszcze wystąpić wszystkie przesłanki określone tym przepisem. Należy wziąć pod uwagę, że wszelkie czynności procesowe organu administracji powinny być odczytywane przez pryzmat przesłanek towarzyszących takim czynnościom. W realiach kontrolowanej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 98 § 1 kpa, bowiem nie umożliwiono pozostałym stronom zajęcia stanowiska w przedmiocie zawieszenia. Stwierdzić więc trzeba, że zasadniczą przyczyną zawieszenia było wystąpienie zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co zresztą potwierdziła kolejna czynności procesowa organu pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] (nr [...]) starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie jak tylko uzyskał informację o uprawomocnieniu się decyzji odwoławczej. Podstawę prawną do podjęcia postępowania stanowił art. 97 § 2 kpa, który obliguje organ do podjęcia zawieszonego postępowania w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zarzut podnoszący wysłanie decyzji organu pierwszej instancji do A sp. z o.o. w P. zamiast do R. W. jest o tyle nieistotny, że zarówno jeden jak i drugi podmiot mają ten sam adres do doręczeń i pozostają w ścisłej kooperacji (akta starosty, k.1). W skardze nie wskazano, w jaki sposób uchybienie ze strony organu pierwszej instancji ograniczyło R. W. prawo czynnego udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa podstawą uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafny jest również zarzut niedoręczenia R. W. decyzji odwoławczej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach wojewody decyzja odwoławcza została skutecznie doręczona adresatowi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).