II SA/Wr 482/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant apl. prok. Joanna Kłosowska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi J. i J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania Staroście Ś. pisma dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę oraz odszkodowania za zniszczony dom I. oddala skargę, II. przyznaje pełnomocnikowi skarżących adw. H. G. należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 366 zł ( trzysta sześćdziesiąt złotych), w tym kwotę 66 zł (sześćdziesięciu sześciu złotych) podatku VAT z tytułu nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przekazało do rozpatrzenia Staroście Ś. pismo J. i J. J. z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczące wznowienia postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę obiektów na działkach nr 193/3 i nr 193/ 4 w J. bez ich udziału jako stron postępowania oraz dotyczące odszkodowania za zniszczony dom. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je postanowieniem do organu właściwego. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że J. i J. J. pismem z dnia 7 kwietnia 2006 r. (doręczony Kolegium w dniu 10 kwietnia 2006 r.) wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę obiektów na działkach nr 193/3 i nr 193/4 w J., bez ich udziału jako stron postępowania oraz o odszkodowanie za zniszczony dom. Zgodnie z art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) organami właściwymi w sprawach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego są: starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei z art. 82 ust. 2 i ust. 3 wynika, że organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest starosta, zaś wojewoda jest organem wyższego stopnia do starosty. Natomiast w myśl art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organem administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Z analizy cytowanych przepisów oraz analizy pisma wnioskodawców wynika, że organem właściwym do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę jest Starosta Świdnicki. Kwestionując postanowienie opisane powyżej J. i J. J. zwrócili się pismem z dnia 30 kwietnia 2006 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili w nim Staroście Powiatowemu w Ś. pozostawienie w bezczynności, mimo że ich sprawa wymaga pilnego załatwienia, bowiem PZU odmawia im wypłaty ubezpieczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 14 kwietnia 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło w wyczerpujący sposób sytuację ustrojową samorządowych kolegiów odwoławczych, powołując przy tym przepis art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych tj. (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i przepis art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że z przepisów tych wynika, że Kolegium nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania i odszkodowań w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę, a organem właściwym w zakresie spraw architektoniczno - budowlanych w pierwszej instancji jest starosta, co wynika z postanowień art. 80, 81 i art. 82 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający pouczył wnioskodawców o możliwości wniesienia zażalenia do Wojewody D. w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego oraz skargi na działalność starosty do rady powiatu, zgodnie z art. 229 pkt 4 tej samej regulacji. Na powyższe postanowienie J. i J. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z treści skargi – w stopniu jakim jest ona czytelna – oraz z wyjaśnienia pełnomocnika skarżących zawartego w piśmie z dnia 10 kwietnia 2007 r. wynika, że skarżący domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania ich wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę temu organowi do merytorycznego rozpatrzenia, a ponadto uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę i zasądzenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 24 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i powołało się na swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił usprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, nie zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) . Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa procesowego lub materialnego w stopniu wymaganym dla uwzględnienia skargi, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie przesłanek wydanego wyroku Sąd – odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o uchylenie decyzji udzielających pozwolenia na budowę oraz zasądzenie odszkodowania w kwocie 300 tysięcy złotych- uznał za konieczne wyjaśnić, że nie jest uprawniony do oceny legalności orzeczeń administracyjnych wydanych poza granicami sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani do oceny zasadności roszczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Istotne natomiast w sprawie jest, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ właściwy w sprawie, z zatem uprawniony do prowadzenia postępowania i posiadający kompetencję orzeczniczą. W literaturze przedmiotu działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje m.in. ustalenie przez organ administracji publicznej swojej właściwości. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006 r.). Właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisów prawa tzn. albo wprost z przepisu ustawy, albo z wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień i nie może być zamiennie realizowane przez organy danego systemu. Wkroczenie przez niewłaściwy organ w zakres właściwości określonego organu administracji publicznej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, będące – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa- podstawą stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, w takich warunkach podjętego ( np. wyrok NSA z 27 marca 1991 r., sygn. akt I SA 138/91; ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 55). Sankcja przewidziana we wskazanym powyżej przepisie art. 156§ 1 pkt 1 kpa stanowi niejako gwarancję procesową dla nakazu zawartego w art. 19 tej ustawy, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei środkiem dyscyplinującym organy w tym zakresie jest obowiązek sformułowany w przepisie art. 65 § 1 kpa, stanowiącym, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekonuje je do organu właściwego, a przekazanie to następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie J. i J. J. pismem z dnia 7 kwietnia 2006 r. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami udzielającymi pozwoleń na budowę na działkach nr 193/3 i 193/4 w J. Istotą wniosku zatem było żądanie uruchomienia nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego w sprawie, w której postępowanie jurysdykcyjne prowadzone było przy zastosowaniu powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z jej postanowieniami organem właściwym w sprawach pozwoleń na budowę takich obiektów jak zrealizowane na działkach nr 193/3 i 193/4 w J. jest starosta, będący organem współtworzącym administracją architektoniczno – budowlaną( art. 80 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Do tej grupy organów należy również wojewoda, działający również jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego i przepisy ustrojowe nie przewidują w żadnej kategorii spraw z zakresu prawa budowlanego właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (kolegia nie są również właściwe w sprawach przyznawania odszkodowań). Zauważyć tez należy, że w nadzwyczajnych postępowaniach weryfikacyjnych kompetencja organu wyprowadzona jest z przepisów określających właściwość rzeczową organów w sprawie o konkretnie określonym przedmiocie i uzupełniona przepisami regulującymi kwestię właściwości instancyjnej. Z tych względów podjęcie w sprawie wniosku z dnia 7 kwietnia 2006r. złożonego przez J. i J. J. jakiejkolwiek procesowej czynności merytorycznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. byłoby sprzeczne z prawem, a zaskarżoną czynność orzeczniczą i czynność ją poprzedzającą uznać należy za legalne. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy prawa procesowego i materialnego, a zaskarżone orzeczenie nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnione jest treścią art. 250 wskazanej powyżej ustawy oraz § 18 ust. 1pkt 1 c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia praw Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).