II SA/Wr 482/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi S.A. A. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, III. zasądza od W.D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) kosztów postępowania. W dniu 6 marca 2006 r. A spółka akcyjna z siedzibą w W. (inwestor) zgłosiła do Prezydenta Miasta W. zamiar wykonania przedsięwzięcia polegającego na instalacji tablicy informacyjnej B o wymiarach 3,0 m na 12,0 m na terenie działki nr [...] obręb [...] - K. we W. przy ul. T. [...]. Decyzją nr [...] z 12 marca 2007 r. organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji działając na podstawie art. 30 ust. 5, ust. 7 pkt 1 w związku z art. 30. ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 1 września 2006 r. poz. 1118) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgłoszone przedsięwzięcie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane tj. budowlę w formie wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego i w związku ze swoim charakterem jego realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Od tej decyzji inwestor złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji nr [...] w całości. W uzasadnieniu podkreślił, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a nałożenie takiego obowiązku wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 29 ustawy - Prawo budowlane stanowi zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane: roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Obiektem budowlanym, stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit. b Ustawy, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, a pod pojęciem budowli należy rozmieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: lotniska drogi (...), wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...) zgodnie odpowiednio z art. 3 pkt 9 i pkt 3 omawianej ustawy. Natomiast w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Ustawy Prawo budowlane. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie precyzują natomiast pojęcia instalowanie. Wobec tego organ posłużył się literalnym brzmieniem tego słowa. Zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego" (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1982 r. pod redakcją naukową prof. dra Mieczysława Szymczaka) instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne; instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe. Na tej podstawie organ wywnioskował, że do zakresu pojęcia "urządzenia reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy. Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczania urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Jednakże powyższe rozważania nie mają zastosowania w przypadku obiektu budowlanego, a zwłaszcza w przypadku budowy budowli - w omawianej sprawie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Na podstawie załączonego do zgłoszenia projektu konstrukcyjno - budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż planowane roboty polegają na wykonaniu tablicy informacyjnej o wymiarach 3,00 m na 12,00 m na słupie rurowym. Słup ten natomiast ma być zamontowany na stopie fundamentowej, która będzie trwale połączona z gruntem ( głębokość posadowienia stopy 1,50 m). Z tego powodu przewidziany do realizacji zakres robót budowlanych nie może być zaliczony do robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Ustawy Prawo budowlane. Roboty te bowiem zaliczają się do robót polegających na wykonaniu (budowie) obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wniósł sprzeciw do robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu, jednakże błędnie przywołał w podstawie prawnej art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja jest zwolniona z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładem mogłaby być sytuacja instalowania urządzenia reklamowego nie związanego trwale z gruntem, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie jest zwolniona z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem Prezydent W. winien wnieść sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który został przywołany w podstawie prawnej niniejszej decyzji. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W przekonaniu strony zaskarżoną decyzję wydano z rażący naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przekonaniu skarżącego organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia zainstalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym nie jest objęte trybem zgłoszeniowym. Powyższa interpretacja nie znajduje podstawy zarówno w zaistniałym stanie faktycznym jak i prawnym, gdyż opisane prace stanowią zainstalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych. Skarżący podkreślił, że procesem instalacji objęte jest ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego. W treści przywołanego przepisu organ administracji wyraźnie wyróżnił urządzenia reklamowe i tablice. Ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania tj. umieszczeniu obiektów na budynkach bądź usytuowaniu ich jako wolnostojących obiektów budowlanych. Stanowisko, że komentowany przepis dotyczy zarówno instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach oraz instalowania tablic i urządzeń reklamowych, jako samodzielnych obiektów wskazywane jest także w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, które przywołano w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał zajmowane dotychczas w sprawie stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn, a to musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wedle art. 1 Prawa budowlanego ustawa ta, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Z kolei w 8 rozdziale określono kompetencje organów działających na podstawie tej ustawy stanowiąc, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy (między innymi) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Dla prawidłowej realizacji wskazanych zadań ustawodawca zaopatrzył kompetentne organy w szereg uprawnień wynikających z poszczególnych przepisów omawianej ustawy. Jednym z takich przepisów jest art. 30 Prawa budowlanego. Przepis ten w ustępie pierwszym określa co z robót objętych ustawą wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei ustęp 5 omawianego przepisu reguluje w jaki sposób należy dokonać zgłoszenia, statuując, iż należy go dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z kolei ustawodawca w ustępie 7 art. 30 wskazał, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z brzmienia omawianego przepisu wynika wprost, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia w sposób samodzielny czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia może wystąpić prawdopodobieństwo zaistnienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, a co za tym idzie czy inwestorowi należy nakazać uzyskanie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc każdorazowo, przy realizacji inwestycji ustawowo objętej jedynie zgłoszeniem, rzeczą kompetentnego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest analizowanie jej czy nie istnieje obawa zaistnienia którejś z negatywnych przesłanek ustawowych, a dalej czy, aby temu zapobiec, nie nałożyć na wnioskodawcę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ze wszystkimi wiążącymi się z tym okolicznościami. To zaś w dalszej kolejności oznacza także, iż decyzja, która posiada swoje prawne uzasadnienie w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, Prezydent W. dnia 12 marca 2007 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych, polegających na instalacji tablicy informacyjnej B o wymiarach 3,0 m na 12,0 m na terenie działki nr [...] obręb [...] - K. we W. przy ul. T. [...]. W podstawie prawnej tej decyzji, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., przywołano art. 30 ust. 5, ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zważywszy zatem na tak zakreślony przedmiot prowadzonego przez organ postępowania, ze wskazaniem w motywach orzeczenia, że (między innymi) dane charakterystyczne obiektu, jego specyfika powodują konieczność wdrożenia procedury uzyskania pozwolenia na wykonanie planowanego obiektu dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia należy uznać, że Prezydent W. uznał (co do zasady) inwestycję za wyłączoną z zasady uzyskania dla jej realizacji pozwolenia na budowę. Z kolei organ drugiej instancji nie zakwestionował stanowiska Prezydenta w zakresie konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, jednak uznał, że instalacja tablicy informacyjnej B co do zasady winna być obwarowana uzyskaniem pozwolenia na budowę, bowiem nie podlega zwolnieniu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (?), w pozostałej części utrzymał ją zaś w mocy. Taka decyzja, jako co najmniej przedwczesna i nienależycie uzasadniona (wbrew wymogom ustawowym, zawartym w art. 107 § 1 i 3 kpa) nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ odwoławczy, posiadając kompetencje merytorycznego rozpoznania sprawy nie rozważył bowiem, a tym samym w ogóle nie uzasadnił, czy wydane (po rozpoznaniu odwołania inwestora) orzeczenie jest decyzją podjętą w tej samej sprawie, którą rozpoznawał organ pierwszej instancji. Orzekł bowiem o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla zainstalowania tablicy informacyjnej, podczas gdy organ pierwszej instancji procedował w zakresie sprzeciwu do zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych uznając, że w związku ze swoim charakterem realizacja zamierzenia inwestora może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nadto Wojewoda nie rozważył także czy wydane przezeń rozstrzygnięcie nie narusza zasady dwuinstancyjności, znajdującej swoje normatywne uzasadnienie w art. 127 kpa i czy nie narusza ono także zawartej w art. 139 kpa zasady reformationis in peius czyli niedopuszczalności orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W myśl bowiem omawianego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak to wyjaśnił autor w Komentarzu do art. 139 kpa "zakres tego zakazu jest (...) wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia". (vide: Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Podsumowując, zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył prawo procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkowało uchyleniem kwestionowanej decyzji. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a uppsa i orzekł jak na wstępie Inaczej mówiąc, rozbieżność orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji doprowadziła do konieczności wyeliminowania decyzji organu drugiej instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu drugiej instancji będzie ocena kwestionowanej, pierwszoinstancyjnej decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu Sądu i wydanie ponownego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie może bowiem ujść uwadze tego organu okoliczność, że w toku postępowania instancyjnego mają zastosowanie zasady postępowania administracyjnego, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Orzeczenie z p. II sentencji znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś orzeczenie zaś o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.