II SA/Wr 482/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję D Z Z w L Ś PG W W P z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb napełnienia stawów oddala skargę w całości. W dniu (...) r. P G W W P Z Z w L Ś (dalej jako: "PGW WP Z Z w L Ś) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, N Ś za okres (...) r. – (...) r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za napełnienie stawów i podtrzymanie zwierciadła wody. Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.poz.2502). Wyliczono ją zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej (...) złotych na dobę za (...) , czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego (...) dni (napełnienie stawów)/ (...) dni (podtrzymanie zwierciadła wody) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości (...) m³/s i wynoszącym po przeliczeniu (...) m3/s (napełnienie stawów)/ (...) m3/h i wynoszącym po przeliczeniu (...) m3/s(podtrzymanie zwierciadła wody). Jednocześnie PGWWP Z Z w L Ś wskazało, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za I kwartał - w terminie do (...) r. w wysokości (...) zł, za II kwartał - w terminie do (...) r. w wysokości (...) zł, za III kwartał - w terminie do (...) r. w wysokości (...) zł, za IV kwartał - w terminie do (...) r. w wysokości (...) zł. W dniu (...) r., N Ś złożyło reklamację, w której wniosło o zmianę informacji i ustalenie, że opłaty stałej za usługi wodne objęte pozwoleniem nr (...) z dnia (...) r. S L nie powinno ponosić z uwagi na zwolnienie wynikające z art. 270 ust. 2 pr.w. N Ś podniosło, że celem inwestycji było odtworzenie zbiornika retencyjnego i polderu zalewowego w miejsce dwóch dawnych stawów kaskadowych o rozległym obszarze, położonych bocznie w stosunku do cieku stanowiącego dpływ C P. Wskazana inwestycja wpłynęła pozytywnie na odtworzenie naturalnego stanu obszarów bagiennych i mokradeł, przywrócenie funkcji obszarom mokradłowym, poprawienie warunków topoklimatycznych, zwiększenie możliwości retencyjnych – co pozwala także na gromadzenie wody w zbiorniku, a tym samym utrzymanie optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk oraz pełni funkcje nawodnienia poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby – podnosząc poziom wody gruntowej. Zbiorniki pełnią też funkcję biocenotyczną. Budowa tych zbiorników pełni dodatkowo funkcje ochrony przeciwpowodziowej. Nie uwzględniając reklamacji decyzją z dnia (...) r. D Z Z w L Ś P G W W P , działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), określił N Ś za okres (...) r. – (...) r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy dla potrzeb napełnienia stawów zlokalizowanego w L Ś . W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji N gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). N Ś korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr (...) z dnia (...) r. wydanego przez S L na pobór wód powierzchniowych w ilościach i czasie podanych w pozwoleniu, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca D Z Z W P w L Ś do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres (...) r. – (...) r., która wynosi (...) zł. Dalej podano, że określenia wysokości opłaty dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do W S A we W złożyło P G L L P , N Ś wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując zasadność wniesionej skargi strona podniosła, że przedmiotowy zbiornik zgodnie z decyzją nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia (...) określa, że planowana ilość retencjonowanej wody wynosi (...) m²., co oznacza że zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy pr.w. stanowi podstawę do nie ponoszenia opłaty stałej. Strona skarżąca wskazała ponadto, że zbiornik i polder zalewowy przyczyniają się do ochrony miejscowości leżących wzdłuż cieku C P przed częstymi wodami powodziowymi, a ochrona przeciwpowodziowa to zadanie organów administracji rządowej i W P . I L P to wspomaganie organów zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne. Ustawa przewiduje szereg rozwiązań, polegających na współdziałaniu W P o czym stanowi chociażby przepis art. 213 pr.w. Art. 261 ust. 6 zwalnia z opłaty rocznej grunty pokryte wodami oddawane w użytkowanie podmiotom wykonującym prawa właścicielskie S P w stosunku do tych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 270 ust. 2 pr.w., gdyż dyspozycja ujęta w tym przepisie nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 403 ustawy pr.w. wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. W pozwoleniu wodnoprawnym stanowiącym podstawę naliczenia opłaty stałej nie wskazuje się na taki cel poboru wody. Wreszcie, przepis art. 34 pkt 12 ustawy pr.w. wyraźnie wskazuje, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie (...) m³ na dobę stanowi szczególne korzystanie z wód, tymczasem z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że skarżąca korzysta z usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy pr.w. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że przepis art. 270 ust. 2 pr.w. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ, przywołując w podstawie prawnej art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 kpa – określił L P - N Ś , za okres od (...) r. – (...) r. opłatę stałą w wysokości (...) zł PLN, za pobór wód powierzchniowych z cieku bez nazwy dla potrzeb napełnienia stawów w L Ś , wynikający z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. poboru wody do napełniania stawów w okresie (...) dni i do podtrzymania zwierciadła wody w okresie od (...) do (...) . Opłata została zatem ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jej wejście w życie wynikło z realizacji spoczywającego na państwach członkowskich (w tym Polsce) obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Stosownie do treści art. 9 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie włożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, zmierzającej do zachęcania użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie i przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych co najmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". W efekcie został wprowadzony katalog instrumentów ekonomicznych do gospodarowaniu wodami, co ma z kolei przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego - są opłaty za usługi wodne. Definicję legalną "usług wodnych" zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, który określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; (art. 35 ust. 3 pkt 1). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 pr.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 pr.w. oraz przepis art. 271 ust. 3 pr.w. w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do (...). W stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane dla strony skarżącej w (...) r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do art. 270 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do (...) . Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także, że § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne stanowi, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych – (...) zł na dobę za (...) m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Zdaniem sądu, mając na względzie przytoczone unormowania należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak bowiem wynika z jej treści, ustalając należną opłatę stałą organ wziął pod uwagę ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym zasady poboru wody powierzchniowej i na tej bazie prawidłowo wyliczył ustaloną należność. Tu znów bowiem musimy wrócić do pozwolenia wodnoprawnego w kontekście przywołanego wcześniej aktualnego brzmienia § 15 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do Prawa wodnego, które naliczenie opłaty stałej, do 31 grudnia 2019 r., odnosi właśnie do ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Takim dokumentem w kontrolowanym postępowaniu jest omówione wcześniej pozwolenie wodnoprawne z treści którego jednoznacznie wynika, iż zostało ono wydane na wniosek i na rzecz strony skarżącej. W świetle dotychczasowych uwag należy uznać, że niezasadny pozostaje zarzut skargi, jakoby organ nie wziął pod uwagę celu korzystania przez stronę z wód. Ten cel powinien wynikać z osnowy lub uzasadnienia decyzji. W treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. nie sposób bowiem doszukać się celu, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 pr.w. uprawniającego do nieponoszenia opłat. Przywołany w treści skargi przepis art. 261 ust. 6 ustawy Prawo wodne nie jest trafny z punku widzenia obowiązku określenia opłat za usługi wodne, gdyż odnosi się do zupełnie innej instytucji, tj. opłaty rocznej za użytkowanie gruntu (pokrytego wodami). Reasumując, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, zdaniem sądu, podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.