II SA/Wr 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. W. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. G. i J. W. wnieśli o wydanie zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyjaśnili, że podanie dotyczy nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działka [...], obręb S., k.w. [...]. Dodali, że przysługujący wnioskodawcom udział w prawie użytkowania wieczystego działki związany był z odrębną własnością lokalu nr [...], z wyodrębnioną księgą wieczystą [...]. Burmistrz Miasta K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...], przywołując w podstawie prawnej art. 219, art. 123, - 126 k.p.a. odmówiła wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazała, że na terenie działki [...] zgodnie z ewidencją gruntów i budynków znajdują się następujące budynki: budynek mieszkalny, budynek oświaty, nauki i kultury oraz sportowy oraz dwa budynki określone jako pozostałe budynki niemieszkalne. Stan faktyczny na gruncie skutkuje zatem tym, że grunt objęty wnioskiem nie może zostać uznany za grunt przeznaczony na cele mieszkaniowe. Organ wskazał, że ustalony stan faktyczny i prawny w świetle art. 219 k.p.a. musi skutkować odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia w drodze postanowienia. W motywach orzeczenia organ dodał ponadto w jakich okolicznościach (stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej) może dojść do przekształcenia prawa do nieruchomości gruntowej w sytuacji odpowiadającej stanowi faktycznemu, zastanemu na gruncie. Zażalenie na to postanowienie złożyli wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym z 6 lokalami mieszkalnymi i jednym lokalem niemieszkalnym, budynkiem oświaty, nauki i kultury oraz sportu, związanym nierozerwalnie z lokalem wykorzystywanym przez gminę wraz z dobudowanym łącznikiem między budynkami, do którego wejście znajduje się wyłącznie z lokalu wykorzystywanego przez gminę; zaś budynek niemieszkalny stanowi zespół komórek lokatorskich, związanych z lokalami mieszkalnymi. Zdaniem strony, skoro lokali mieszkalnych jest sześć, więcej niż lokali niemieszkanych (dwa) to stan faktyczny ewidentnie wyczerpuje przesłanki ustawowe w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. SKO postanowieniem z dnia [...], o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przytoczył unormowania ustawowe dotyczące wydawania zaświadczeń, zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a także przepisy materialno-prawne, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaznaczono, iż objęta wnioskiem działka [...] zabudowana jest nie tylko budynkiem mieszkalnym i budynkiem niemieszkalnym, ale także budyniem oświaty, nauki i kultury oraz sportu, prawo użytkowania wieczystego tej działki gruntu nie przekształciło się z dniem 1.01. 2019 r. w prawo własności. W ocenie składu orzekającego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zatem chybione są zawarte w zażaleniu stwierdzenia, że spełnione zostały przewidziane ustawą warunki uzasadniające wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Według składu orzekającego SKO zażalenie niezasadnie dokonuje zsumowania ilości lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku w kontrze do lokali niemieszkalnych i wyprowadza stąd wniosek o zaistnieniu ustawowych przesłanek do przekształcenia użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Strona pomija w ten sposób fakt, iż dla spełnienia przesłanek ustawowych wymagany jest przede wszystkim mieszkalny charakter budynków. Obszerną skargę do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie SKO złożyli G. i J. W. wnioskując o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, objętej wnioskiem przekształciło się w prawo własności. Strona skarżąca zawnioskowała także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem wydania zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem. W szerokim rozwinięciu zarzutów skarżący odwołali się do interpretacji zapisów ustawy dokonanej przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, cytując szerokie fragmenty tego wyjaśnienia. Wynika z niej (między innymi), że jeżeli w budynkach wielorodzinnych znajdują się lokale usługowe lub użytkowe, to fakt ten nie wyklucza przekształcenia gruntu zabudowanego takim budynkiem wielolokalowym. Nie wyklucza, gdyż nie jest możliwe dokonanie przekształcenia jedynie wydzielonych części związanych z celami mieszkaniowymi. Odnośnie do budynków/budynku strona skarżąca wyjaśniła, że w istocie jest to jeden budynek, połączony łącznikiem, zatem mamy do czynienia z jednym budynkiem mieszkalno-użytkowym. Nadto, wskazując na brak jeszcze (w obecnej chwili) szerokiego orzecznictwa sądowego, strona wskazuje na dotychczasowe orzecznictwo sądów, wypracowane na tle uprzednio obowiązującej ustawy przekształceniowej, wskazując na jego przydatność dla prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w postępowaniu. Wojewódzki sąd administracyjny, zważył: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych, niż naprowadzone w niej przyczyn. Najpierw należy powiedzieć, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl którego, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z takim aktem mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu. Trzeba bowiem wskazać, że stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 134 § 1 ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem sądu, istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest wskazanie w sposób prawidłowy przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę działań podjętych przez kompetentne organy administracji publicznej. Podstawy materialnoprawne wydanego w sprawie postanowienia zawierają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716). Orzekające w sprawie organy zastosowały, w toku postępowania, przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, co z kolei powoduje, że dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, powstaje z mocy prawa, czyli niezależnie od działań, czy braku działania organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, ale też od woli samych użytkowników wieczystych. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy przekształceniowej został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy. Inaczej mówiąc w świetle art. 1 ust. 1 ustawy skutek prawnorzeczowy powstaje z mocy samej ustawy, a zatem nie wymaga żadnych działań (faktycznych, czy prawnych) ze strony dotychczasowych użytkowników wieczystych lub kompetentnych organów. Stąd ustawodawca zdecydował się na prawną formę potwierdzenia jedynie tej okoliczności, w trybie uproszczonym, tj. poprzez wydanie zaświadczenia, potwierdzającego zaistnienie tej okoliczności (art. 4 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 artykułu 1 ustawy ustawodawca definiuje (na potrzeby aktu) pojęcie "gruntów zabudowanych" wyjaśniając, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Dalej ustawa wyjaśnia jaki organ jest kompetentny do wydania zaświadczenia jakie elementy winny się w nim znaleźć (art. 4 ustawy). Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia organy uznały, że objęta wnioskiem działka nie odpowiada kryteriom zaliczenia do gruntu zabudowanego (w rozumieniu ustawy), bowiem nie wszystkie budynki znajdujące się na działce są budynkami odpowiadającymi definicji zamieszczonej w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Zdaniem sądu, na obecnym etapie sprawy, ten wniosek należy uznać za udowodniony. Ustalenia organów znajdują uzasadnienie w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, w tym wypisie z kartoteki ewidencji budynków z którego wynika, że pod numerem [...], na działce położonej w K., ul. [...], znajdują się "budynki oświaty, nauki i kultury oraz sportowe k. 7 akt sądowych". Nie może budzić wątpliwości, że działka o nr [...], nie jest gruntem zabudowanym (jedynie – przyp sądu) na cele mieszkaniowe, bowiem nie jest zabudowana wyłącznie budynkami lub obiektami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z obiektami umożliwiającymi racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Użycie w przywołanym przepisie wyrażenia "wyłącznie", nie pozwalało w stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydawania zakwestionowanych orzeczeń, zakwalifikować działki objętej wnioskiem, jako takiej, której charakter przedmiotowy podlega zakresowi art. 1 ustawy. Nie może jednak ujść uwagi sądu, że po dacie wydania zaskarżonego postanowienia nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy o przekształceniu, wprowadzająca art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Omawiana nowelizacja została wprowadzona przez ustawodawcę ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309). Artykuł 20 pkt 1 tej ustawy, dodał do ustawy o przekształceniu art. 1a, o treści wskazanej wyżej. Ja wskazano wcześniej owa nowelizacja została uwzględniona przy wydawaniu orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny, bowiem przepis art. 1a wszedł w życie, z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2019 r., czyli ma wpływ na ewentualne wystąpienie skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy dla spornej nieruchomości gruntowej. Inaczej mówiąc, wola ustawodawcy, sknkretyzowana w tym artykule powoduje, że do przekształcenia z mocy ustawy może dojść także w sytuacji, gdy nieruchomość jest zabudowana także innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (obiektami o przeznaczeniu nie mieszkaniowym), o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W nowym stanie prawnym znajdujące się na gruncie obiekty o przeznaczeniu nie mieszkaniowym, nie uniemożliwiają przekształcenia. Warunkiem wystąpienia z mocy prawa skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest szczegółowe ustalenie powierzchni użytkowej wszystkich zbudowanych na nieruchomości budynków, obiektów i urządzeń. Chodzi bowiem o to, aby ustalić czy na działce doszło do spełnienia warunku nieprzekroczenia powierzchni użytkowej obiektów niemieszkalnych powyżej 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie. Wobec tego, skoro ustawodawca zdecydował o potwierdzeniu przekształcenia w formie zaświadczenia, zadanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy przekształceniowej należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Trzeba przy tym pamiętać, że specyfika "uproszczonego" postepowania w zakresie wydawania zaświadczeń przez kompetentne organy powoduje, iż ustalenia winny wynikać z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1223/17, LEX). Wyjątek od zasady kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy w chwili podejmowania działania wypływa z powołanego wyżej art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej. Uzyskanie przez art. 1a ustawy przekształceniowej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało konieczność założenia fikcji prawnej, w której Organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli przy uwzględnieniu reguł art. 218 § 2 k.p.a., ustalać czy działka objęta wnioskiem jest zabudowana w ten sposób, że doszło do przekształcenia jej fomy własności z mocy prawa. Wobec aktualnego stanu prawnego sprawy, który sąd orzekający wziął pod uwagę skarga została uwzględniona, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią aktualny stan prawny i jego ewentualne skutki prawnorzeczowe.