II SA/Wr 485/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi D. i J. Ch. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu stanowiącego rozbudowę domu jednorodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu stanowiącego rozbudowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...] w J. G. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w toku postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] r. w związku z wnioskiem M. i T.K., przesłanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego postanowieniem Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r., ustalono, że D. i J. Ch. – właściciele nieruchomości zlokalizowanej na wyżej wymienionej działce – w 1996 r. dokonali rozbudowy budynku jednorodzinnego o garaż dwustanowiskowy. Garaż zlokalizowano w odległości około 1 m od granicy działki nr [...] przy ul. K. [...] w J.G., będącej własnością małżonków K. i ich córek, po uzyskaniu pisemnej zgody M. i T.K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że inwestorzy posiadali decyzję przeniesienia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, które nie obejmowało rozbudowy o przedmiotowy garaż oraz że w decyzji zawarto obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ wskazał, iż po ukończeniu całej inwestycji, pismem z dnia 21 lipca 2000 r. inwestorzy zgłosili właściwemu organowi zakończenie budowy, załączając do zgłoszenia komplet wymaganych prawem budowlanym dokumentów, w tym inwentaryzację geodezyjną powykonawczą uwzględniającą rozbudowę budynku o garaż oraz wskazując dane techniczne inwestycji zawierające powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową i kubaturę budynku łącznie z garażem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego i potwierdził przyjęcie zgłoszenia pismem z dnia 23 sierpnia 2000 r. Wskazując, iż zgodnie z dyspozycją art. 54 Prawa budowlanego obowiązującego w momencie zgłoszenia zakończenia przedmiotowego obiektu budowlanego, do użytkowania obiektu można było przystąpić w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, Powiatowy Inspektor podniósł, że D. i J.Ch., wobec braku sprzeciwu właściwego organu, podjęli użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem dwustanowiskowym. W ocenie organu nadzoru budowlanego, przyjęcie przez właściwy organ do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozbudowanego o garaż, a więc wykonanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, oznaczało akceptację takiego stanu prawnego. Zdaniem Powiatowego Inspektora, z uwagi na potwierdzenie tego faktu pismem nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie wydania zgody na użytkowanie. Wobec powyższego organ I instancji nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Od decyzji tej odwołali się M. T. K.oraz H. K., reprezentowana przez M.K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli okaże się, iż organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania lub przeprowadził je w niewystarczającym zakresie bądź z innych powodów, które uniemożliwiają organowi odwoławczemu orzeczenie w sprawie i "nie są możliwe w drodze uzupełnienia". Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ II instancji podkreślił, iż ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcia winny czynić zadość przepisom zarówno procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy stwierdzono uchybienia proceduralne, skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu stanowiącego rozbudowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...] w J. G., zauważył, że organ I instancji otrzymał wniosek Państwa K., który zainicjował postępowanie administracyjne. Zaznaczając, iż wniosek taki wiąże organ administracyjny i winien być rozpatrzony w oparciu o właściwe przepisy prawa, organ odwoławczy wywodził, że bezzasadne i nieprawidłowe jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym organ nadzoru informuje, że z urzędu zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie administracyjne, podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte w związku z wnioskiem Państwa K., co uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego wszczęcie postępowania z urzędu. Organ II instancji podniósł przy tym, że przedmiot postępowania – w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu jest niezgodny z wyżej wymienionym wnioskiem, bowiem strona wskazała, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu. Wojewódzki Inspektor podniósł, że w świetle postanowień zawartych w art. 61 § 1 kpa, w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że w judykaturze podkreśla się, iż organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona żądająca wszczęcia postępowania określa jego przedmiot. Inaczej mówiąc, wniosek strony wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 oraz art. 63 § 2 kpa zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna dla organu rozpatrującego żądanie strony nie ma w zasadzie w ramach ogólnego postępowania administracyjnego charakteru determinującego. Prawidłowa podstawa żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym przez stronę – poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy żądania – nie jest dla organu wiążące. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości co do tego, jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania. Wskazując, iż zaskarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył przedmiotowe postępowanie z uwagi na fakt przyjęcia bez sprzeciwu właściwego organu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego przy ul. H. [...] w J. G., które zdaniem organu I instancji oznacza, że jakkolwiek wykonanie garażu nastąpiło z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, to inwestor uzyskał akceptację takiego stanu prawnego przez właściwy organ, dlatego w ocenie Powiatowego Inspektora zasadnym było umorzenie postępowania – D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższy argument organu I instancji dotyczący art. 54 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dokonano błędnej jego wykładni. Organ odwoławczy podniósł, że dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym kończy proces inwestycyjno-budowlany. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że kwestię legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy rozpatrywać nie tylko na gruncie art. 54 Prawa budowlanego, ale również w kontekście pozostałych przepisów rozdziału 5 tej ustawy dotyczących budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Istotne znaczenie ma zwłaszcza art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakazuje do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. W ust. 2 przywołanego przepisu wskazuje się, że w przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Z ust. 4 zaś wynika, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, iż są one niekompletne lub posiadają braki albo nieścisłości. Organ II instancji podniósł następnie, że ustawodawca dopuścił możliwość ujęcia w zgłoszeniu również robót, które w sposób nieistotny odbiegają od pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor zgodził się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, iż oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie sposób zatem zaakceptować twierdzeń organu, że niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, także w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), nawet jeśli nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, czy przedmiotowy garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej, czy tez nie, bowiem w aktach sprawy znajdują się jedynie dokumenty dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – zabudowa balkonu oraz zabudowa wjazdu do garażu, która została dokonana na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Dokumentacja powyższa – w ocenie organu II instancji – w żaden sposób nie odnosi się do budowy garażu dwustanowiskowego, co oznacza, że istota sprawy nie została wyjaśniona. Odnosząc się do argumentów odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że kompetencje organów nadzoru budowlanego szczegółowo reguluje art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i do właściwości tych organów należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w przywołanym przepisie, a wyliczenie w nim zawarte stanowi listę zamkniętą. Kognicja organów nadzoru budowlanego sprowadza się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Natomiast kwestie własności nieruchomości, na której obiekt został wybudowany, zgody właściciela sąsiedniej działki powinny być rozstrzygane między zainteresowanymi stronami na gruncie przepisów prawa cywilnego. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie toczące się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie rozstrzyga w ogóle sporów dotyczących prawa własności obiektów lub ich części, gdyż są to kwestie z zakresu prawa cywilnego, do rozstrzygnięcia których właściwy jest sąd powszechny. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji nie mógł uzależnić prowadzenia procedury naprawczej od uzyskania przez inwestora zgody współwłaścicieli na wykonanie robót. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w sposób rażący narusza przepisy procedury administracyjnej oraz prawa materialnego i dlatego nie może ostać się w obrocie prawnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić z należytą wnikliwością i we właściwym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz uwzględnić wskazane w niniejszym uzasadnieniu uwagi i usunąć uchybienia proceduralne. Na powyższą decyzję D. i J. Ch. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że wprawdzie postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z urzędu i zakończone decyzją umarzającą nie dotyczyło wniosku złożonego przez Państwa K., ale ponieważ zostało wszczęte, rozpatrzone i zakończone wydaniem decyzji, to powinno pozostać w obiegu prawnym. Wywodzili, że organ ma prawo wszcząć z urzędu postępowanie i je przeprowadzić, co zostało zrealizowane w przedmiotowej sprawie, natomiast nie został rozpatrzony wniosek Państwa K. Podkreślili, że inwestycja została zrealizowana na ich działce w oparciu o pozwolenie na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem i dokumentacją projektową złożoną przez poprzedniego właściciela działki. W trakcie realizowania przez nich budowy były wprowadzane zmiany w projekcie, które weryfikował i akceptował Urząd Miejski w J. G. Budowa była kilkakrotnie wizytowana przez pracowników tego Urzędu. Po jej zakończeniu dokonali zgłoszenia zakończenia budowy w Urzędzie Miejskim, dołączając wszystkie wymagane Prawem budowlanym dokumenty, które zostały przyjęte bez zastrzeżeń, co potwierdzono stosownym zaświadczeniem. Tym samym, w obecnej formie obiekt został przyjęty do użytkowania i od 2000 r. jest użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Skarżący oświadczyli, że nie zgadzają się "ze stwierdzeniem PINB, iż garaż został wykonany z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę". Podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość została przez nich nabyta wraz z rozpoczętą budową. Pozwolenie na budowę zostało wydane w latach osiemdziesiątych i wówczas Państwo K. prawdopodobnie nie byli właścicielami sąsiedniej działki. Byli natomiast jej właścicielami w momencie nabycia przez skarżących działki z rozpoczętą budową i celem utrzymania dobrosąsiedzkich stosunków z sąsiadami zwrócili się do Państwa K. z prośbą o dodatkowe potwierdzenie zgody na dobudowanie do granicy ich działki. Tę zgodę uzyskali, jednak w trakcie budowy Państwo K. kilkakrotnie występowali do nich pisemnie określając nowe warunki zgody. Zażądali budowy fundamentu cokołu betonowego pod ogrodzenie na ich wspólnej granicy na koszt skarżących i stawiali dodatkowo inne wymagania, w tym wykonanie takiego samego cokołu na całej długości granicy ich działki. Skarżący oświadczyli, że wszystkie warunki wypełnili na swój koszt, wydając na ten cel około 10 tys. zł w cenach wykonania około 10 lat temu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnicy postępowania M. i T.K. wnieśli o oddalenie skargi. Wywodzili, że "wobec wielu nieprawidłowości w toku postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G., uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest jak najbardziej trafne". Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma to, czy D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia [...] r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną wyżej decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu stanowiącego rozbudowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...] w J.G. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Jak trafnie zauważył D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w motywach zaskarżonej decyzji, chociaż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem M. i T. K. z dnia [...] r. – przesłanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego postanowieniem Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu stanowiącego rozbudowę domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. H. [...] w J. G. Słusznie zaznaczając, iż wniosek taki wiąże organ administracyjny i winien być rozpatrzony na podstawie właściwych przepisów prawa, organ odwoławczy prawidłowo wywodził, że bezzasadne i nieprawidłowe jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym organ nadzoru informuje, że z urzędu zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie administracyjne, podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. i T. K., co uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego wszczęcie postępowania z urzędu. Organ II instancji trafnie przy tym zauważył, że przedmiot postępowania przyjęty przez organ I instancji – w sprawie sprawdzenia zgodności z warunkami pozwolenia na budowę garażu – nie jest zgodny z wyżej wymienionym wnioskiem, bowiem strona wskazała, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, jakimi nieprawidłowościami i uchybieniami dotknięta jest decyzja podjęta przez organ I instancji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze stwierdzić należy, iż nie jest trafne stanowisko, że organ ma prawo wszcząć z urzędu postępowanie i je przeprowadzić, co zostało zrealizowane w przedmiotowej sprawie, natomiast "nie został rozpatrzony wniosek Państwa K.". Przedmiotowe postępowanie zostało bowiem wszczęte i przeprowadzone "w związku z wnioskiem M. i T. K.", a więc wniosek ten został rozpatrzony, tyle że w sposób wadliwy. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zatem wszczęte w dniu doręczenia organowi wniosku M.i T. K. w przedmiocie we wniosku tym określonym. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, to jest traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252). Prowadzenie zatem postępowania z urzędu "w związku z wnioskiem M. i T. K." (a więc już uprzednio wszczętego na wniosek strony) w innym zakresie niż określony w tym wniosku było wadliwe i prawidłowo uczynił organ odwoławczy eliminując z obrotu prawnego decyzję organu I instancji jako niezgodną z prawem. W odniesieniu zaś do pozostałych argumentów podnoszonych w skardze zauważyć wypada, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie przesądza o tym, jaka będzie treść decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zatem wykluczyć, że merytorycznie będzie zawierała rozstrzygnięcie takie samo, jak uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] r. nr[...], chociaż oczywiście nie można też wykluczyć, że jej treść będzie inna. Na obecnym etapie postępowania rozważanie tego, jakiej treści winna zapaść decyzja rozstrzygająca merytorycznie tę sprawę byłoby jednak przedwczesne. Podkreślić jedynie trzeba, że decyzja ta musi zostać wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji i musi być zgodna z obowiązującymi przepisami zarówno procedury administracyjnej, jak i z przepisami prawa materialnego. Zauważyć w tym miejscu wypada, że skarżący w istocie nie kwestionują, że uchylona przez organ II instancji decyzja zawierała wskazane przez D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. błędy i uchybienia, zaś podnoszone przez nich argumenty sprowadzają się do wykazywania, że przedmiotowe postępowanie winno być umorzone. Jak już wyżej zaznaczono, nie można wykluczyć, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji również zapadnie decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego (chociaż równie dobrze może zapaść decyzja o innej treści), niemniej jednak jej wydanie musi być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jak trafnie wywiódł D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić z należytą wnikliwością i we właściwym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz uwzględnić wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uwagi i usunąć uchybienia proceduralne. Zebrany zaś dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygniecie sprawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym wypada, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzyga ona ostatecznie przedmiotowej sprawy i nie przesądza o końcowym jej wyniku. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.