II SA/Wr 485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L M K i Z K oraz E P i T P na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wraz ze skargą na decyzję Wojewody Dolnośląskiego opisaną w osnowie niniejszego postanowienia, skarżący zwrócili się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Motywując złożony wniosek skarżący wskazali, że przystąpienie przez inwestora do budowy, na podstawie uzyskanego pozwolenia, stacji bazowej telefonii komórkowej uniemożliwi im uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynków biurowo – usługowych i usługowo – magazynowych o wysokości 16 m, zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Wrocławia z 6 kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy w odniesieniu do skarżących L M K i Z K oraz decyzją nr [...] Prezydenta Wrocławia z 28 kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy w odniesieniu do skarżących E P i T P. Podnieśli przy tym, że inwestują już i zamierzają inwestować na działkach stanowiących ich własność, a położonych w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. W wypadku natomiast, gdy stacja bazowa telefonii komórkowej zostanie wybudowana, doprowadzi to do nieodwracalnych skutków i zmusi skarżących do istotnej rewizji zamierzeń inwestycyjnych. Wskazali także, że L M K i Z K nie będą w stanie zrealizować drugiego etapu inwestycji (budowa budynku biurowo – usługowego) w sytuacji, gdy jej pierwszy etap - tj. budowa budynku magazynowego został zakończony, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w dniu 5 lutego 2007 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie (decyzja nr [...]). Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek wskazując, że w swym wniosku skarżący nie wykazali możliwości zajścia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji i nie skonkretyzowali okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia subiektywnych obaw wnioskodawców. Nie wskazali oni bowiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych odzwierciedlających, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie poparte z kolei żadnym dowodem twierdzenia odnośnie ewentualnej konieczności zmiany zamierzeń inwestycyjnych nie może stanowić wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Nie godząc się z takim stanowiskiem Sądu, skarżący skierowali zażalenie na wspomniane postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podnieśli, że Sąd rozpoznając wniosek nie wziął pod uwagę wskazywanej przez wnioskodawców przesłanki wstrzymania zaskarżonej decyzji tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody poprzez rozpoczęcie inwestycji przez A S.A. skutkującą niemożnością otrzymania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drugiego etapu inwestycji (budynków o wysokości 16 m) oraz przyjęcie, że ewentualna rozbiórka wybudowanego obiektu nie doprowadzi do nieodwracalnych skutków dla inwestorów, w sytuacji gdy przedłuży to okres rozpoczęcia planowanej inwestycji (realizacji drugiego etapu zamierzenia budowlanego), a tym samym ograniczy możliwość prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej tj. uruchomienia sklepu firmowego oraz pomieszczeń biurowych socjalnych. Sytuacji tej nie zmienia ewentualna późniejsza rozbiórka stacji bazowej, bowiem tryb postępowania jest uciążliwy i czasochłonny, co będzie powiększało straty ponoszone przez skarżących. W opinii skarżących wystarczająco skonkretyzowali oni okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że w aktach znajdują się stosowne dokumenty potwierdzające, że zamierzenie inwestycyjne ma charakter dwuetapowy oraz, że budynek biurowo – usługowy ma mieć wysokość 16 m, w związku z czym będzie znajdował się w obszarze bezpośredniego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową. Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. uchylił postanowienie tutejszego Sądu i wskazał, że rozpoznając wniosek Sąd winien był odnieść się do wskazywanych przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy w kontekście obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a także podnoszonych przez skarżących obaw o uniemożliwieniu im uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwoleń na budowę, w przypadku wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po myśli art. 61 § 3 tej samej ustawy, Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, będących przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady przewidującej, że ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem i podlega wykonaniu. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m. in. w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. (sygn. akt GZ 138/2004), podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji – zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. – jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego surogat w postaci sumy pieniężnej nie przedstawiałby znaczenia dla skarżącego, albo gdyby zachodziło zagrożenie życia lub zdrowia. Stosownie do powyższych uregulowań normatywnych zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek w art. 61 § 3 "uzasadnia wstrzymanie skarżonego aktu, jednakże to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r., I FSK 983/08). Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są z kolei pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględnić wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (postanowienie NSA z 13.09.2005r., sygn. akt II OZ 750/05, nieopubli.). Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 20.12.2004 r., sygn. akt GZ 138/04, nieopubl.). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt IISA/Bk 352/06, LEX nr 192964). Wspomnieć należy również, ze na mocy art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu, wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje – w tym kontekście – na uwzględnienie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że ogólnikowe i hipotetyczne twierdzenia skarżących praktycznie uniemożliwiają merytoryczną ocenę wniosku. Obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie wystarczy samo twierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno bowiem uwzględniać wszystkie konkretne okoliczności pozwalające przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Twierdzenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04). Skarżący kwestionujący decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, muszą przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10). Przede wszystkim zważyć należy, że w złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania wnioskodawcy jedynie ogólnikowo wskazali, że rozpoczęcie prac budowlanych uniemożliwi skarżącym uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynków biurowo – usługowych i usługowo – magazynowych o wysokości 16 m, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi Prezydenta Wrocławia nr [...] i nr [...], a nadto, że L M K i Z K nie będą w stanie zrealizować drugiego etapu planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – usługowego, w sytuacji zakończenia procesu budowlanego przy budowie budynku magazynowego. Argumentacji takiej nie sposób przyjąć za spełniającej przesłanki zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Antycypacja rozstrzygnięć organów budowanych jak i hipotetyczne założenie dotyczące braku możliwości realizacji drugiego etapu inwestycji z całą pewnością nie mogą zostać uznane za skonkretyzowaną okoliczność uzasadniającą uwzględnienie wniosku. Czyniąc zadość zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wyjaśnia, że zarówno znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r., jak i załączona do skargi kopia decyzji [...] r. z dnia 28 kwietnia 2010 r. (wydana z resztą po wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę) – na które powołują się wnioskodawcy – nie są kompletne. Brak stanowiących ich integralną część załączników graficznych i tekstowych, jak i analiz graficznych, uniemożliwiają weryfikację twierdzeń wnioskodawców. Duże znaczenie ma tu również powierzchnia działek skarżących (działka Nr [...] obręb Różanka to ponad 1,2 ha, zaś działka Nr [...] obręb Lipca Piotrowa to blisko 1,8 ha). Wobec niekompletności wyżej wymienionych decyzji oraz braku odpowiedniego uzasadnienia wniosku, nie można więc w sposób oczywisty stwierdzić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki, na które wskazują wnioskodawcy tj. uniemożliwienie im uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwoleń na budowę, w przypadku wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. wpływ na realizowane w przyszłości inwestycje skarżących miałoby wykonanie zaskarżanej decyzji. W szczególności na podstawie wskazanych przez wnioskodawców dokumentów nie można ustalić, w którym miejscu tak dużych działek miałyby być wznoszone obiekty i jaki byłby tym samym wpływ na nie spornej inwestycji. Danych takich nie dostarcza bowiem ani sam wniosek, ani też lektura zgromadzonych w sprawie akt. Sąd zwraca ponadto uwagę, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie można przesądzać o oddziaływaniu, bądź nie oddziaływaniu na nieruchomości inwestycji realizowanej przez uczestnika. Kwestia ta wiąże się bowiem oceną legalności zaskarżonej decyzji, a ta będzie przedmiotem rozważań Sądu podczas kontroli tego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą bowiem przede wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Na marginesie wspomnieć można jeszcze, że od momentu wyłączenia zasilania stacji bazowej (której to czynności nie można uznać za nastręczającej szczególnych trudności dla skarżących, czy też czasochłonnej) przestaje ona emitować promieniowanie elektromagnetyczne, które to – w opinii skarżących – uniemożliwia kontynuowanie prac przy realizacji ich zamierzeń inwestycyjnych. Podkreślić również należy, że brak uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o zasadności, bądź też niezasadności wniesionej skargi. Mając na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.