II SA/Wr 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "a na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 157§3, art. 144, art. 31§1 i 2, art. 156§1 pkt 3 i art. 126 k.p.a. odmówiło wszczęcia z urzędu, na skutek wniosku stowarzyszenia "Wspólne miasto" w J. G., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. G. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] przy W. K. w J. G. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że orzeka na skutek wniosku Stowarzyszenia z 26 maja 2008r., podczas gdy już uprzednio był rozpatrywany identyczny wniosek z [...] i postanowieniem z [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania, zaś postanowienie to zostało postanowieniem ostatecznym z dnia [...] utrzymane w mocy. Dlatego wszczęcie postępowania byłoby obarczone wadą nieważności zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 156§1 pkt 3 k.p.a. , gdyż wniosek Stowarzyszenia został rozstrzygnięty ostatecznym postanowieniem. W zażaleniu skarżący zarzucił, że w ponowionym wniosku wskazał szereg nowych okoliczności w porównaniu z wnioskiem z 16.1.2007r. (art. 145 pkt 5,art. 146§1 i art. 148§1 k.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w ponowionym wniosku skarżący powołał się na interes społeczny i troskę o dobro wspólnoty samorządowej Miasta J. G. oraz zarzucił, że działki przeznaczone pod inwestycję zostały przeznaczone do oddania w wieczyste użytkowanie pod zabudowę usługową z towarzyszącymi usługami, nie zaś pod centrum handlowe, przy wydawaniu decyzji pominięto ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, adresat decyzji nie posiada praw do części działek, decyzję wydano z naruszeniem procedury wskutek niezawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego, decyzja dotyczy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, który nie mógł być lokalizowany decyzją. Jednak SKO w postanowieniach z dnia [...] i [...] dokonało szerokiej analizy uprawnień Stowarzyszenia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] . Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Jego cele statutowe nie pozwalają na ustalenie, aby mogło skutecznie żądać wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. . Kwestia nieposiadania takiego uprawnienia została już ostatecznie rozstrzygnięta. Kolegium nadal nie ma obowiązku wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego. Jednak dodatkowe okoliczności podniesione w tym żądaniu oraz nowy stan prawny wynikający ze stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, staną się podstawą do odrębnej oceny decyzji przez SKO dokonanej z urzędu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia . W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dostarczył organowi statut Stowarzyszenia i inne dokumenty na temat jego działalności. Następnie omówił w skardze przesłanki ustanowione w art. 31 k.p.a. w nawiązaniu do własnych celów statutowych i interesu społecznego, uzasadniających wszczęcie postępowania na żądanie skarżącego. Dla poparcia tych obszernych wywodów skarżący przytoczył tezy orzecznictwa sądów administracyjnych. Do skargi dołączył odpis statutu Stowarzyszenia. W odpowiedzi na organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że dokonał gruntowej analizy statutu Stowarzyszenia i przedstawił obszernie wyniki tej analizy, uzasadniające bezzasadność zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu. Wnosząc o oddalenie skargi prokurator podkreślił trafność argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem organu było zgromadzenie pełnego materiału procesowego oraz dokonanie na jego podstawie ustaleń i ocen, w sposób umożliwiający sądową kontrolę rozstrzygnięcia dwóch występujących w tym postępowaniu zagadnień prawnych, a mianowicie zagadnienia skutków prawnych (procesowych) wydania już uprzednio ostatecznego postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu określonego postępowania na żądanie skarżącego i zagadnienia istnienia przesłanek ustawowych wystąpienia skarżącego z tym ponowionym żądaniem . Była to problematyka prawna stosowania art. 156§1 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 31§1 i 2 k.p.a., a także zrealizowania powinności procesowych organu wynikających z art. 7, art. 64§2, art. 77§1 i 4, art. 80 i art. 107§3 w związku art. 126 oraz art. 140 i art. 144 k.p.a. Wypełniając powinność ustanowioną w art. 54§2 p.p.s.a. organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Akta te zawierały żądanie skarżącego z 26.05.2008r. wszczęcia postępowania nieważnościowego wraz z dokumentami mającymi wykazać istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności określonej decyzji. W uzasadnieniu żądanie skarżący podał jedynie, że składa żądanie "działając w interesie społecznym oraz kierując się troską o dobro wspólnoty samorządowej Miasta J. G." . Kolejnym dokumentem w aktach sprawy jest postanowienie SKO z 4 czerwca 2008r. W postanowieniu tym organ przedstawił szereg ustaleń i ocen nie znajdujących żadnego potwierdzenia w materiale sprawy, a zatem że podpisany pod żądaniem prezes Stowarzyszenia jest uprawniony do reprezentowania tej organizacji społecznej, że żądanie złożone zostało na postawie art. 31§1 k.p.a., że żądanie takie zostało już uprzednio rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008r., że przy badaniu nowego żądania wystąpiły przesłanki stosowania art. 156§1 pkt 3 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia uwzględniającego to żądanie. W zażaleniu – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał w odniesieniu do kwestionowanej decyzji podstawę wznowieniową z art. 145§1 pkt 5 k.p.a., co wymagało wyjaśnienia, czy popiera żądanie stwierdzenia jej nieważności, czy też żądanie to cofa i domaga się wszczęcia postępowania wznowieniowego, w dalszym ciągu nie wiadomo, czy jako strona postępowania, czy jako organizacja społeczna. W zaskarżonym postanowieniu organ, bez dostrzeżenia sygnalizowanych powyżej uchybień procesowych organu, omówił w uzasadnieniu obszernie obojętne dla wzmiankowanych na wstępie istotnych zagadnień procesowych kwestie treści twierdzonych przez skarżącego przesłanek nieważności decyzji. Nadal organ powołał nie dołączone do akt sprawy postanowienia własne z 17.12.2007r. i 14.01.2008r. oraz omówił treść tych postanowień jako wykazujących nieposiadanie w dacie ich wydania przesłanek wystąpienia z żądaniem opartym na art. 31 k.p.a.. Organ w ogóle nie rozważał zagadnienia sposobu odpowiedniego stosowania art. 156§1 pkt 3 k.p.a. do postanowień oraz związanej z tym szczegółowej kwestii, czy w okresie od dnia 14.01.2008r. do dnia 16.07.2008r. nastąpiła, czy nie nastąpiła zmiana okoliczności przykładowo w zakresie aktualnych celów statutowych skarżącego. Przy omawianiu treści ówczesnego statutu skarżącego organ nie wypowiadał się w oparciu o statut, którego materiał sprawy nie zawiera. W końcowym fragmencie uzasadnienia organ zawarł zbędną wzmiankę o dostrzeżeniu z urzędu potrzeby zbadania przesłanek nieważności decyzji, ale nie na skutek żądania skarżącego. Dzień wydania zaskarżonego orzeczenia to dzień ostatecznego utrwalenia materiału sprawy oraz możności skutecznego w postępowaniu sądowym uzasadnienia zawartego w nim rozstrzygnięcia. W sytuacji braku w materiale sprawy jakiekolwiek materiału uzasadniającego kontrolowane orzeczenie, nie ma miejsca na stosowanie art. 106§3 p.p.s.a. Nastąpiło również istotne naruszenie art. 107§3 k.p.a., bowiem organ w ogóle nie rozważył kwestii prawnych istotnych w nin. postępowaniu. Wymaga przypomnienia, że problematyka prawna stosowania przepisów "odpowiednio" sama w sobie zawiera pewne złożone kwestie prawne, warte omówienia w uzasadnieniu orzeczenia, zaś stosowanie art. 156§1 pkt 3 k.p.a. do postanowień procesowych wywołuje dodatkowe komplikacje, co do których organ powinien się wypowiedzieć (patrz KPA – komentarz J. Borkowski, Beck 6. wydanie s. 553 i 731 z cyt. tam literaturą prawniczą). O ile powinnością organizacji społecznej jest szczegółowe wykazanie przesłanek wystąpienia z żądaniem, to powinnością organu było wezwanie skarżącego do uzupełnienia żądania w tym zakresie oraz zabudowanie materiału procesowego sprawy w sposób umożliwiający poczynienie ustaleń i ocen oraz ich kontrolę sądową. Wszelkie ustalenia nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale i nie poprzedzone jego wszechstronnym rozważeniem są całkowicie dowolne, co uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, podobnie jak pominięcie przez organ wszelkiej istotnej problematyki prawnej sprawy. Nie mogły zostać uwzględnione próby częściowego uzupełnienia materiału sprawy przez strony, gdyż spóźniony był wywód prawny skarżącego na temat posiadania możności wystąpienia z żądaniem, o czym nie pisał w samym żądaniu oraz pozbawiony znaczenia prawnego był wywód prawny organu zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący przesłanek z art. 31 k.p.a. i stanowiący jedynie niewielki fragment rozważań prawnych potrzebnych w prawidłowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie przesądzając żadnej kwestii prawnej wymagającej rozważenia przez organ i zwracając uwagę na konieczność dochowania omówionych powyżej powinności procesowych organu, należało w tym stanie sprawy, na podstawie art. 145§1 pkt 1 c i art. 152 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. Skarżący należycie pouczony o treści art. 210§1 p.p.s.a. nie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, co uzasadniało brak rozstrzygnięcia w tym zakresie. J.T. 24.02.09r.