II SA/Wr 488/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 421/22 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 300 zł (trzysta złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. K. (dalej: skarżący) działając przy pomocy pełnomocnika, złożył w dniu 21.03.2023 r. skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 08.09.2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 421/22. W wyroku tym Sąd: 1) stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz 5) zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 01.12.2022 r. Zatem 30-dniowy termin do wydania aktu wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 31.12.2022 r. Z uwagi na brak jakichkolwiek czynności w sprawie, pismem z 31.01.2023 r. (data wpływu do organu – 07.02.2023 r.) skarżący wezwał Wojewodę do wykonania prawomocnego wyroku. Wskazał także numer rachunku bankowego na który organ powinien przekazać zasądzone środki. Po wystosowaniu wezwania oraz z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do wydania aktu, po doręczeniu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, dnia 21.03.2023 r. wywiedziono przedmiotową skargę. W wywiedzionej skardze zarzucono Wojewodzie niewykonanie prawomocnego wyroku i wniesiono o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15 tys. złotych; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że z uwagi na brak realizacji wyroku wezwano Wojewodę do jego wykonania i stan ten ma miejsce do dnia jej wywiedzenia. W szczególności organ nie wydał wnioskowanej decyzji administracyjnej. Zaznaczono także, że strona nie ma żadnych informacji o stanie sprawy, organ cały czas nie odpowiada na pisma i od dnia wydania wyroku stwierdzającego przewlekłość nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał także, że niezachowanie terminu zakreślonego wyrokiem, jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców oraz braku wystarczającej obsługi kadrowej do terminowej obsługi spraw. Pismem z 30.08.2023 r. skarżący został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania w trakcie planowanego w Polsce pobytu. Następnie pismem z 31.08.2023 r. urzędnik Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju Urzędu Wojewódzkiego o pilne przelanie kwoty 597 złotych zasądzonych przez Sąd tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na numer rachunku bankowego wskazanego przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną do rozpoznania niniejszej skargi jest art. 154 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z 31.01.2023 r. (data wpływu do organu – 07.02.2023 r.). Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka - Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a, mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 08.09.2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 421/22, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone organowi 01.12.2022 r., a zatem Wojewoda zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 02.01.2023 r. (30. dzień – 31.12.2022 r. – wypadał w sobotę). Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda natomiast nie wydał aktu zarówno w terminie wyznaczonym w wyroku jak i do samego dnia aktualnego wyrokowania, gdzie od upływu terminu minął już równo ponad rok. Pierwsza czynność mająca na celu merytoryczne załatwienie wniosku, tj. wydanie odpowiedniego aktu nastąpiła dopiero 30.08.2023 r., kiedy to strona została wezwana do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania w trakcie planowanego w Polsce pobytu. Było to już 8 miesięcy po upływie wyznaczonego przez sąd 30-dniowego terminu. Druga czynność (wewnętrzny wniosek o pilne przelanie kwoty 597 złotych zasądzonych przez Sąd tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na numer rachunku bankowego wskazany przez stronę) miała miejsce dzień później. W tym miejscu także należy zaznaczyć, że sam zaś numer konta bankowego został wskazany przez pełnomocnika strony w piśmie z 31.01.2023 r. wzywającym do wykonania wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 300 złotych będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu odpisu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął opisane wyżej działanie w kierunku wykonania wyroku, lecz pierwsza czynność służąca jego merytorycznemu wykonaniu została dokonana dopiero 8 miesięcy po upływie 30-dniowego terminu do wydania odpowiedniego aktu. Świadczy to bezsprzecznie o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Uwzględniając kwalifikowany charakter naruszenia prawa Sąd za zasadne uznał także przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przyznaje bowiem sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Nie ulega więc wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi. Podkreślić też trzeba, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną - i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost uregulowane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21.02.2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17). Z tego też powodu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu kwoty 500 złotych o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 697 złotych, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).