II SA/Wr 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Rady Miejskie W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. [...] od granicy miasta do ul.[...] , w obrębie W. we W. oddala skargę Jak wynika z dołączonej przez organ dokumentacji planistycznej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 18 maja 2006r. Gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ulicy [...], od granicy miasta do ul. [...] , w obrębie W. we W., a następnie przeprowadziła procedurę przewidzianą w art. 14, art. 17, art. 20, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Skarżący nie zarzucił, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego bądź naruszenia właściwości organów. W dniu 23.02.2007r. skarżący i inne osoby, a w dniach następnych kolejne osoby, złożyły wnioski do projektu planu, postulujące rezygnację z przebiegu drogi zbiorczej /poz. 23, 24 wykazu wniosków). W szczególności skarżący wniósł o rezygnację z koncepcji przeprowadzenia drogi mającej stanowić przedłużenie ul. [...] w kierunku B., jako ingerującą w prywatną własność i stwarzającą zagrożenia dla istniejącej zabudowy, a wykorzystanie w zamian sieci dróg lokalnych oraz zmodernizowanie ul. [...] ,[...], [...] i [...] . W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał argumentację wynikającą z wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2002r. sygn. akt II SA/Wr 1830/2001 uwzględniającego skargę na odrzucenie zarzutów skarżącego do poprzedniego projektu planu miejscowego, realizującego taką samą koncepcję. Ponadto poddał krytyce rozwiązania planistyczne przyjęte w tym zakresie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a realizowane obecnie. Wskazał, że wobec przyjętej koncepcji przebiegu drogi zbiorczej jeszcze w 2001r. kilkaset mieszkańców wystosowało protest zbiorowy. Prezydent Miasta nie uwzględnił tych wniosków. W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że projektowana droga stanowi realizację zapisu zawartego w Studium. Założenia Studium były szczegółowo analizowane na etapie, jego sporządzenia, również na temat połączeń alternatywnych. W analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium podkreśla się, że planowana nowa ulica klasy Z na przedłużeniu ulicy [...] przeniesie ruch w kierunku wschód-zachód, co usprawni ruch samochodowy. W prognozie oddziaływania ustaleń projektu planu na środowisko podkreśla się, że ulice zbiorcze będą przenosić ruch samochodowy także pozamiejski i pozaosiedlowy, co naraża klimat akustyczny na degradację, poziom hałasu istotnie wzrośnie i mogą być trudności z dotrzymaniem standardów akustycznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Ulice klasy zbiorczej będą mieć negatywny wpływ na środowisko. Skarżący podtrzymał swoje zastrzeżenia do projektu planu w toku dyskusji publicznej, a następnie wniósł uwagi. W wykazie uwag odnotowano liczne uwagi postulujące rezygnację z ulicy [...] , z których żadna nie została uwzględniona. W uwagach skarżący i inne osoby powtórzyły dotychczasowe zastrzeżenia, podnosząc naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 7 ustawy oraz przedstawiły propozycje alternatywne w zakresie lokalizacji drogi zbiorczej. Zarządzeniem z dnia [...] Prezydent Wrocławia nie uwzględnił tych uwag. W uzasadnieniu wskazano, że projekt planu sporządzono w oparciu o Studium uchwalone w dniu 6.07.2006r. Studium planując układ komunikacyjny w skali całego miasta, wskazuje korytarz dla nowej ulicy klasy zbiorczej poprowadzony na przedłużeniu ul. [...]. Rozwój południowej części miasta, polegający na usytuowaniu nowych kilkunastotysięcznych osiedli, powoduje konieczność zaprojektowania ulicy równoleżnikowej pozwalającej na zwiększenie możliwości obsługi terenów mieszkaniowych istniejących oraz projektowanych, a także terenów zielonych. Planowane przedłużenie ma na celu stworzenie dobrej jakości połączenia międzydzielnicowego. Znaczenie komunikacyjne tej ulicy należy rozpatrywać nie na czas dzisiejszy, ale w perspektywie wcześniejszej realizacji innych, ważniejszych dla połączeń aglomeracyjnych elementów sieci tranzytowej, jak [...] czy droga [...] . Ta ostatnia, przebiegająca w rejonie [...] na skraju południowych granic miasta, ma za zadanie połączyć gminy przyległe do Wrocławia i wrocławskiego obszaru metropolitalnego, tak więc ta droga pełnić będzie funkcję obwodnicową od strony południowej. W okresie sporządzania Studium nikt nie kwestionował przebiegu tej ulicy zbiorczej. Nastąpiło takie jej zaprojektowanie, aby jak najmniej ingerować w zagospodarowanie terenu przy jednoczesnym osiągnięciu zadowalających parametrów ulicy. Korytarz został wyznaczony w terenie najmniej zabudowanym i pozwalającym na wytrasowanie ulicy o dobrych parametrach technicznych. W korytarzu ulicznym na odcinku od nieruchomości przy ul. [...] zostaje zawarta magistrala wodociągowa o średnicy 1200 mm, która obecnie przebiega przez tereny prywatne. Jest to sieć o podstawowym znaczeniu dla miasta i powinna znajdować się na terenie publicznym. Zaproponowany przez mieszkańców alternatywny przebieg drogi zbiorczej 2KD-Z, poprowadzony ul. [...], powoduje poprzez swoją geometrię zawierającą ostre łuki znaczne obniżenie przepustowości samej ulicy i również wiąże się z wyburzeniem nieruchomości mieszkalnej. Wyznaczony w projekcie korytarz pozwoli na płynne przeprowadzenie ruchu samochodowego, co zmniejszy emisję hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Symulacja komputerowa nad modelem ruchu na rok 2035 wykazała obciążenie przekroju projektowanej ulicy na poziomie około 1100 pojazdów na godzinę w szczycie porannym. Nie można na obecnym etapie stwierdzić konieczności zastosowania ochrony akustycznej przyległej zabudowy. Przebieg tej ulicy w rejonie osiedla "..." nie ingeruje więcej w teren osiedla, niż zostało to ustalone przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, w której uwzględniono rezerwę komunikacyjną na przeprowadzenie ulicy w obecnym kształcie. Tereny położone w sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy oraz ulicy [...], [...], [...], są predestynowane do funkcji usługowych z alternatywną funkcją mieszkaniową, a wówczas nie określa się standardów akustycznych. W zaskarżonej uchwale ustalono jako obszar przeznaczony na cele publiczne m.in. teren [...](§ 12 planu miejscowego), zaś dla terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem ustalono przeznaczenie podstawowe – ulica, uzupełniające – urządzenia telekomunikacyjne i wodociągowe, jako obowiązujące ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu wskazano – ulicę klasy zbiorczej, obowiązują obustronne chodniki, ścieżka rowerowa i zieleń przyuliczna (§ 30 planu). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dz.Urz. Woj. Doln. z 2008r. Nr 93, poz. 1095. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaznaczył, że związana jest ona z uchwalonym w planie miejscowym przebiegiem drogi zbiorczej o symbolu [...], zaś dla uzasadnienia skargi przytoczył takie same zarzuty, jaki zawarł uprzednio w złożonych uwagach do projektu planu. Powołał zatem na wstępie oceny prawne NSA zawarte w wyroku z dnia 14.05.2002r., którego odpis dołączył. Powołał też argumentację przytoczoną w wystąpieniu do organu nadzoru oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Omówił naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 7 ustawy związane z zanieczyszczeniem środowiska naturalnego, wysokim poziomem hałasu i wibracji, zagrożeniem ze strony ruchu ciężarowego. Niezapewnienie wymaganych standardów akustycznych uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na wybudowanie tej drogi. Nastąpi zagrożenie mienia mieszkańców. Gmina nie przedstawiła wiarygodnych analiz i porównawczej alternatywy. Nie sporządzono szczegółowych analiz oddziaływania na środowisko. Nie przeprowadzono wiarygodnych kalkulacji finansowych. Oparto się na zdezaktualizowanych planach, z pominięciem opracowanej w Studium polityki ekorozwoju miasta. Nastąpił sztuczny podział osiedla [...] . Pogwałcono dyrektywy i rozporządzenia wspólnotowe. Nie uwzględniono wysokiego kosztu inwestycyjnego projektu w porównaniu z alternatywą przedstawioną przez skarżącego. Uchwała narusza art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do skargi dołączona odpisy powołanego wyroku, wniosku do projektu planu, uwag, wystąpienia do organu nadzoru oraz wezwania do naruszenie prawa. Skarga została złożona bezpośrednio do Sądu, skąd została przekazana do organu przed upływem terminu do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Gmina powołała się na zgodność planu z ustaleniami Studium z dnia 6 lipca 2006r. Przedstawiła argumentację przytoczoną uprzednio w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia 8.01.2008r. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślono, że zadaniem ulicy[...] nie będzie przenoszenie ruchu ciężarowego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia powołany w skardze wyrok NSA, w którym zakwestionowano jedynie uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów skarżącego do poprzedniego projektu planu. Wbrew zarzutom skargi, przebieg planowanej ulicy został uprzednio starannie przeanalizowany przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności. Okazało się konieczne przeznaczenie tego terenu na cele publiczne, które nie będą mogły być zrealizowane inaczej niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Nie oznacza to naruszenia art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W toku postępowania Sąd postanowieniem z dnia 27.11.2008r. dopuścił A. L. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Kolejno organ dołączył do akt sprawy całość dokumentacji planistycznej oraz opracowanie specjalistyczne z lutego 2009r. "Analiza porównawcza 2 wariantów przebiegu ulicy zbiorczej przez osiedle W.", mające znaczenie procesowe uzupełnienia odpowiedzi na skargę. W analizie tej wskazuje się, że alternatywna trasa ulicy proponowana przez skarżącego jest dłuższa, stosuje łuki minimalnie dopuszczalne co tamuje płynność ruchu, wymusza poszerzenie na łuku wywołujące konieczność usunięcia szpaleru drzew, prowadzi do obniżenia przepustowości, przebiega obok szkoły podstawowej, zwiększa uciążliwości dla środowiska, zakłada konieczność wyburzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] uwzględnionego w wykazie zabytków i posiadającego kartę inwentaryzacji wartości historycznych oraz nadmiernie ingeruje w historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi. Podjęta została uchwała Rady Miejskiej z dnia 11.12.2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego w rejonie ulicy [...] , który obejmuje obszar proponowany pod alternatywny przebieg ulicy zbiorczej, podkreślająca konieczność ochrony tego obszaru. Propozycja skarżącego oznacza więc dłuższy odcinek ulicy, większe wyburzenia, skomplikowany układ dodatkowego wyposażenia ulicy i infrastruktury podziemnej, pominięcie istniejącego uzbrojenia. Wariant alternatywny nie wpisuje się przestrzennie i kompozycyjnie w obszar, przez który przebiega, z uwagi na swój kształt (dwa gwałtowne skręty). Realizacja tego wariantu prowadziłaby do konieczności poszerzenia ulicy [...] kosztem nieruchomości prywatnej. Proponowana ulica zajmuje całą przednią część nieruchomości gminnej, podczas gdy planowana ulica przebiega przez najmniej atrakcyjne części nieruchomości prywatnych (części tylne lub boczne). Wreszcie wariant ten jest niezgodny z ustaleniami Studium. W Analizie podkreślono, że budynek skarżącego położony na planowanej trasie ulicy zbiorczej to dom parterowy z poddaszem pod stromym dachem, wykorzystywany obecnie jako stolarnia, o niewielkiej wartości historycznej. Do akt sprawy dołączono również tekst i rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, z zapisem wyznaczającym ulicę [...] wraz z jej przedłużeniem do ulicy [...] – klasa ulicy Z, jako ulica doprowadzająca i rozprowadzająca ruch w ramach zespołów urbanistycznych [...] i[...], która stanowi fragment międzydzielnicowego połączenia pomiędzy terenami mieszkalnymi w południowej części miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym, o ile nawet podlega wzmożonej ochronie konstytucyjnej. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają m.in. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia planistyczne gminy, nazywane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową (art. 94 Konstytucji). Przepisy ustawy dość szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować władcze rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja gminy w prawo właścicielskie może dokonywać się wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Gmina jednak samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Uwzględniając zatem jako zasadę przysługiwanie gminie uprawnień decydujących o jej władztwie planistycznym, Sąd w nin. sprawie w szczególności badał, czy gmina tego władztwa nie nadużyła i wbrew zarzutom skargi tego nie stwierdził. Niewątpliwie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego, otwierającego drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, skoro stanowiąca jego własność nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny, to jednak nie miało miejsca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Za przyjętym w planie rozwiązaniem przemawiają konkretne merytoryczne założenia, których skarżący skutecznie nie podważył. W tym zakresie przekonująca była argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Wrocławia odmawiającym uwzględnienia uwag do projektu planu, rozwinięta częściowo w Analizie z lutego 2009r. Potrzebę lokalnej społeczności, jak uzasadniła to gmina, wymuszają urządzenie międzydzielnicowej drogi zbiorczej o układzie równoległym. Potrzeby tej w rzeczywistości nie neguje skarżący, a jedynie postuluje zaplanowanie ulicy poza obszarem, na którym znajduje się jego nieruchomość. Gmina, uznając ingerencję w prawo własności mieszkańców W. za konieczną dla realizacji omawianego celu publicznego, dokonując wyboru mniejszego zła, uchwaliła w planie miejscowym przebieg drogi nie tylko w sposób zgodny z ustaleniami Studium, ale przede wszystkim z dążeniem do jak najbardziej ograniczonej ingerencji, o której mowa, przy jednoczesnym uzyskaniu pożądanych parametrów drogi i wskaźników jej oddziaływania na środowisko. Skarżący trafnie podkreśla, że w każdym wariancie droga zbiorcza będzie oddziaływała również niekorzystnie, jednak nie uwzględnia, że ustalenie planu właśnie minimalizuje te zagrożenia. Nie ma naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 ustawy wówczas, gdy gmina planuje realizację niezbędnego celu publicznego, jednocześnie dba o wyrządzenie jak najmniejszego uszczerbku w dobrach, które chroni ten przepis. Miało również znaczenie, że kwestionowane ustalenie planu obejmuje jedynie fragment ulicy zbiorczej, planowanej w Studium dla potrzeb całego miasta, a przynajmniej kilku jego dzielnic. Projektowane poza kwestionowanym planem obwodnice, nie będą służyły przenoszeniu międzydzielnicowego ruchu samochodowego, lecz właśnie odciążą projektowaną w dalszej kolejności ulicę zbiorczą i zapewnią zachowanie jej charakteru międzydzielnicowego. Plany budowy obwodnic nie prowadzą więc do wniosku o zbędności ulicy zbiorczej. Szczegółowe zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Powołany wyrok NSA nie podzielił argumentacji merytorycznej skarżącego, a jedynie był konsekwencją uchybień procesowych organu, sprowadzających się do zbyt lakonicznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów. Wyrok dotyczył osobnej procedury planistycznej. Skarżący nie doprecyzował zarzutu naruszenia prawa unijnego. Zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. był przedwczesny, skoro nie toczy się postępowanie wywłaszczeniowe. Skarżący zwalcza samo przeznaczenie jego nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś będące jego następstwem zagrożenie wywłaszczeniem, którego przesłanki nie odnoszą się do kwestii przeznaczenia terenu pod cel publiczny. Dlatego i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.17.07.2009r.