II SA/Wr 489/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi S. na uchwałę Rady Gminy Męcinka z dnia 28 lutego 2023 r., nr LV/427/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Kondratów postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. W dniu 28.02.2023 r. Rada Gminy Męcinka (dalej: Rada, organ) podjęła uchwałę nr LV/427/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Kondratów. Opisaną uchwałę zaskarżyło S. (dalej: Stowarzyszenie). Skarżąc uchwałę, Stowarzyszenie zarzuciło Radzie naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 17 pkt 1-4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie obowiązujących decyzji rekultywacyjnych zakładających kierunek leśny, 2) art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak zgody Ministra Klimatu i Środowiska na zmianę przeznaczenia użytków leśnych, 3) zasad sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko – prognoza nie uwzględniła istniejących siedlisk przyrodniczych, korytarzy ekologicznych ani bliskości zabudowy mieszkaniowej, zaniżając rzeczywiste oddziaływania inwestycji, 4) brak analizy alternatywnych wariantów oraz nierzetelna ocena skutków środowiskowych, bowiem prognoza nie zawiera analizy emisji odorów, hałasu ani ryzyka dla Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 317, 5) zmianę przeznaczenia działek bez zakończenia rekultywacji i zmiany ich statusu – działki [...] i [...] nadal pozostają w trakcie procesu rekultywacji, nie można na ich podstawie dopuszczać inwestycji przemysłowych. Wykazując interes prawny w zaskarżeniu uchwały Stowarzyszenie powołało się na swoją statutową działalność oraz ochronę interesu zbiorowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz odniósł się merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów i argumentacji na ich poparcie. W piśmie z 19.08.2025 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca odniosła się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podnosząc kwestię braku merytorycznego odniesienia się do zarzutu o niezgodną z przepisami zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, zignorowania obowiązujących decyzji rekultywacyjnych i ich skutków dla planowania, nierzetelnego odniesienia się do zarzutów dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko, pominięcia analizy uwarunkowań topograficznych i wpływu położenia inwestycji na wzniesieniu, błędnej tezy organu o braku możliwości budowy biogazowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Na podstawie dyspozycji art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, a to: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Przyjdzie jednak zwrócić uwagę na treść § 2 analizowanego przepisu. Zawiera on bowiem ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Do takich ustaw należy zaliczyć przede wszystkim ustawę z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", która w kwestii legitymacji skargowej zawiera w art. 101 ust. 1 unormowania stanowiące, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Ustalając zatem czy złożona skarga spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że Stowarzyszenia nie wykazało, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Stowarzyszenie nie udowodniło, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną. Podniesiona w skardze argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. Do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Skarga taka nie jest konkurencyjnym środkiem zaskarżenia wobec skargi Wojewody, podejmowanej w ramach sprawowanego przez ten organ administracji nadzoru na działalnością organów samorządu terytorialnego. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Należy również wykluczyć taką interpretację analizowanych przepisów, gdzie o interesie prawnym Stowarzyszenia w zaskarżeniu uchwały świadczyłby jedynie związek materii regulowanej w takiej uchwale z celami statutowymi organizacji społecznej. Można bowiem wówczas wyobrazić sobie taki przypadek, w którym wpisanie w statut stowarzyszenia celu w postaci kontroli prawa miejscowego podejmowanego przez jednostki samorządu terytorialnego dawałby możliwość zaskarżenia każdej uchwały podejmowanej przez taki podmioty. Nie jest to wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego (ewentualnie interesu cudzego), a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd w pełni podziela tym samym pogląd wyrażony przez NSA m.in. w wyroku z 15.02.2017 r. o sygn. akt II OSK 1277/15, zgodnie z którym podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie m.p.z.p. powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Jeśli ów podmiot – tu: Stowarzyszenie - takiego naruszenia nie wykazało (w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną), to fakt, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności wpisane cele, które w jakimś stopniu korespondując z przedmiotem uchwały nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie można przyjąć, że to postanowienia statutu i kwestie jego członkostwa kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia stowarzyszenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż jego akceptacja oznaczałaby, że o tym, czy określone stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w określonej sprawie decydowałoby tylko i wyłącznie to stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Bowiem stosownie do art. 2 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach tylko od stowarzyszenia zależy to, jakie określi sobie statutowe cele. Jednocześnie przepisy te nie przyznają stowarzyszeniom prawa do zaskarżania uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z 09.01.2024 r., sygn. akt II OSK 2435/23). Wykluczone jest przy tym zaskarżenie aktu prawa miejscowego przez Stowarzyszenie wyłącznie w interesie bliżej nieoznaczonych osób (mieszkańców i lokalnych organizacji społecznych). Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interes prawny, a narusza według tej organizacji, interesy bliżej nieokreślonych podmiotów. Ogólnikowe stwierdzenia o wpływie na sytuację prawną nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Na koniec wskazać należy, że również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczególnych przepisów zapewniających udział organizacji społecznych w tworzeniu planów miejscowych, nie przyznaje im też uprawnienia do ich opiniowania. W sprawach dotyczących m.p.z.p. występują właściciele nieruchomości, którzy niewątpliwie mogą chronić swoje interesy. Nie ma podstaw, by zastępowała ich organizacja społeczna. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze z tego i tylko tego powodu, że skarżące Stowarzyszenie jest formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.